河南淅川縣庫區移民問題調查與成因分析3

劉榮霞

(1.北京師范大學資源學院,北京100875;2.中國21世紀議程管理中心,北京100038)

河南淅川縣庫區移民問題調查與成因分析3

劉榮霞1,2

(1.北京師范大學資源學院,北京100875;2.中國21世紀議程管理中心,北京100038)

南水北調工程是優化我國水資源分配格局的世紀性戰略工程,其工程建設涉及大批非自愿性移民。移民搬遷是一復雜的系統工程,科學合理地制定移民補償政策不僅要考慮移民的經濟損失,也應統籌考慮移民的社會福利損失和心理需求。本研究以南水北調中線工程水源地丹江口庫區移民重點縣淅川為案例,通過問卷調查、部門訪談的方式,深入剖析了淅川移民試點村安遷的特點及存在的主要問題,整體搬遷距離遠、移民強度大、移民補償標準偏低,移民群體中不滿情緒等現實狀況,成為當前縣內移民工作亟待解決的核心問題。導致移民問題產生的成因主要在于現行的移民政策制定沒有科學地根基于利益相關方的需求:一是利益相關方的需求表達機制缺失,移民缺乏適當的決策參與機制,信息知情權、話語權缺失,造成部分移民政策的實施衍生出替代性問題;二是解決移民糾紛問題的協調管理機制缺失,影響了移民的安遷穩定;三是政策制定忽視了移民的人力資本、社會資本損失及心理需求,移民缺乏社區認同感,“邊際人”心態顯著。

南水北調;淅川;移民;搬遷安置;成因分析

在國民經濟快速發展時期,由于大型水利水電、生態工程建設所需,產生了大量的非自愿性移民。建國以來,我國修建水庫達8.6萬座,庫區移民將近2 000萬人[1],如20世紀末21世紀初的三峽水利工程建設就引發了百萬大移民。由于遷出地與遷入地在自然環境、經濟、文化習俗和語音等方面存在諸多差異,移民外遷不僅要經歷地理上的遷移,而且還要經歷社會文化的變遷[2],移民在安置地的適應與融合問題越來越受到社會各界的重視。為解決大型工程產生的大量移民安置問題,國家及地方政府部門先后出臺了許多不同的政策,但在政策措施實施過程中仍衍生出一系列替代性問題[3]。有關專家認為“國家這幾十年在對移民的安置上,1/3未解決,1/3解決得很勉強,解決好的只有1/3”[4]。移民問題能否妥善解決已經成為影響工程安全運行、地區社會穩定的關鍵性因素。南水北調中線工程作為當前我國水利重點建設工程,對解決華北地區水資源短缺、優化我國水資源地區間配置具有戰略性意義。該工程建設涉及大批非自愿性移民,整個丹江口庫區需要搬遷的移民達32.8萬人,范圍覆蓋河南省淅川縣11個鄉鎮,185個行政村,1312個村民小組,湖北省丹江口市、鄖縣、武當山特區、鄖西縣、張灣區5個縣市區,30個鄉鎮,293個村(居)委會、1332個組。為系統了解丹江口庫區移民搬遷利益相關主體的需求,移民搬遷、安置特點,以及引發移民問題的政策缺陷,本文基于河南省淅川縣移民試點村的實證研究,采用問卷調查、部門訪談的方式,深入調查了移民搬遷的整體情況、獲取了縣內移民安置、補償等方面的第一手資料,并在分析調查結果的基礎上,對淅川縣移民現狀、特點、存在的突出問題以及影響移民安遷穩定的客觀因素做出基本判斷。

1 調查研究方法

1.1 調查方式及對象

此次淅川移民調查主要采用了兩種方式:一是訪談,選擇涉及移民問題的地方利益相關部門進行面對面訪談,以談話的方式從宏觀層面上了解移民搬遷情況及存在問題,隨時記錄談話內容;二是問卷調查,開展一對一入戶式問卷調查,從微觀層面上調查搬遷戶的意愿及利益需求。同時為提高調查問卷的質量,對問卷調查員進行了專門培訓,并選定問卷復查員對每份調查問卷進行審查,剔除重復問卷及廢問卷。

調查對象選擇是否恰當,直接影響統計調查結果的真實性和有效性[5]。本次實地調查對象分為兩個層面:首先是地方政府管理人員。訪談部門包括淅川縣人民政府、縣發改局、縣移民局、縣扶貧辦、縣信訪辦、鄉政府及村委會等,被訪談人員包括,副縣長、政府辦公室主任、發改局副局長、移民局局長、扶貧辦主任、信訪辦主任及鄉村基層干部;其次是涉及移民的當地農戶,受訪農戶為家庭中主要務農人員,具有普遍代表性。1.2 調查原則

為了盡量降低調查員主觀人為因素對調查結果的影響,突出反映庫區移民的核心問題,此次淅川縣調研基于以下四個基本原則:①針對庫區移民損失問題展開調查,突出重點;②問卷設計提出的問題盡量貼近庫區移民實際,以保證得出符合區況地情、有現實參考意義和價值的結論;③問題選項清晰,便于調查對象明確地做出辨析和判斷;④問題選項力求用中性語言表達,避免對調查對象進行暗示,影響調查結果的客觀性。

1.3 調查范圍

為確保調查結具有普遍代表性,對淅川縣10個試點移民村進行了抽樣調查,范圍涵蓋了69個村小組,涉及香花、馬蹬、上集、金河、老城、大石橋、滔河、盛灣8個鄉鎮。

2 移民搬遷安置現狀

20世紀50年代,建設丹江口水利樞紐工程已經在淅川動遷了一部居民,搬遷移民數量為20.2萬人,其中計劃縣內安置12.6萬人,占移民數量的62%。南水北調中線工程建設啟動實施后,淅川縣新增淹沒區涉及11個鄉鎮、185個行政村、1 312個村民小組,需動遷人口15.6萬人,占全庫區總動遷人口的52.6%。新動遷移民15.6萬人,僅指170m線下受淹居民,但線上3.5萬人留置人口因缺乏土地等基本生存資料,也需要動遷,實際動遷人口總數為19.1萬人。根據《丹江口水庫建設征地移民安置規劃工作大綱》(以下簡稱《大綱》)規定,淅川移民縣內安置2.3萬人,占動遷人數的12%,出現安置13.3萬人,占動遷人數的70%。縣內安置在九重、厚坡等8個鄉鎮52個村,建76個居民點。出縣安置在河南省6個地市,25個縣(市、區),135個鄉鎮,698個行政村,建設移民安置點569個。

圖1 試點村移民安置點空間直線距離Fig.1 Direct2distance between receiving areas and pilot villages

根據國務院南水北調辦提出的目標任務,淅川縣計劃將于2009年啟動第一批試點移民10.6萬人,2009年8月底前完成任務;2009年9月啟動第二批4.3萬人,2010年8月底前完成搬遷任務;第三批7萬人,2010年9月啟動,2011年8月底前完成搬遷任務;第四批3.8萬人,2012年2月啟動,2012年底前完成搬遷任務。在訪談中了解到,淅川縣第一批移民試點工作2007年已經開始。按照“整建制搬遷優先、出縣外遷村優先、高程低村優先、危倒房屋多村優先”的試點搬遷原則,把縣內的8個移民鄉鎮10個移民村,69個村小組,10 627萬人,逐步規劃安置。2008年底前完成移民新村征地及“三通一平”工作;2009年6月底前完成移民房屋建設和新村基地設施、公益設施建設任務,8月底前完成移民搬遷,9月底前完成移民生產用地承包到戶,年底前完成首批移民試點安置掃尾工作。目前10個試點移民村已經完成安置對接,10個試點村12個安置點“三通一平”及村臺建設全部完工,10個試點村12個安置點新建房的主體工程建設正在加緊開展。

淅川縣第一批試點移民村的安置地情況如表1所示。10個移民試點村中,出縣安置的比例為100%,本市安置的比例僅占40%。雖然淅川縣10個試點村的移民都在河南省內安置,但安置點分布分散,分別位于省北部、東北部、中部等地區。圖1表示10個安置點距淅川縣的空間直線距離。除鄧州市及新野縣外,其余安置點距淅川縣空間直線距離都超過100 km,其中最遠安置點原陽縣距淅川縣297 km。

表1 淅川縣農村試點移民安置情況調查統計表Tab.1 Statisticsof resettlementof pilot villages in Xichuan county

3 移民問題及成因分析

3.1 移民搬遷的特點

一是移民數量多、強度大。南水北調初期工程建設以來,1959-1978年的20年時間里,淅川縣共移民6批,20.2萬人,后靠自安12.6萬人。而此次移民涉及11個鄉鎮、185個行政村、1312個村民小組,加上170m淹沒線上動遷人口,總共19.1萬人,移民數量規模超過小浪底移民人口最多的新安縣(8萬人)[6]。在調查的10個試點移民村中,有73%的移民是丹江口水庫初期工程的老移民。由于移民原有的生活體系遭破壞,加上后期扶持不到位,搬遷至貧現象普遍。再次移民、背井離鄉,對老移民而言無疑是雪上加霜,生活將更困難。在185個涉及移民的行政村中,最多的移民村經歷二至三次搬遷。移民強度較大還表現在,淅川縣內19.1萬移民,全部集中在11個鄉鎮,最多的移民鄉鎮滔河鄉達到2.6萬人,占全鄉人口的一半。

二是移民搬遷時間緊、任務重。國內現有的大規模移民工程,如小浪底移民歷時10年,三峽移民歷時20年,淅川縣的19.1萬動遷人口要在5年內(2013年)全部完成,2014年實現驗收,高峰期每年移民超過4萬人,搬遷的時間要求超過了長江三峽和黃河小浪底工程,為新中國成立以來水利移民史上前所未有。

三是歷史遺留問題較多,新形勢下移民工作難度大。水庫移民是一項復雜的系統工程,其問題涉及社會、經濟、人文等多個方面。長期以來,人們考慮移民的福利損失過于片面,往往僅從實物損失的角度考慮,只給予經濟補償,沒有從社會經濟系統的角度去審視水庫移民問題,移民的社會資本、人力資本損失不予考慮,遠遠不能彌補移民的福利損失[7]。導致制定的補償標準偏低、移民原生活水平難以維持、庫區矛盾積累、歷史遺留問題較多。在調查中發現淅川縣內現有的20.2萬老移民普遍生活條件差,經濟困難。為減少工程建設成本,2003年,國家下達庫區“停建令”。移民生產、生活發展受限,致使行政強制性減少實物淹沒指標,補償低,群眾意見大。此外,移民的債權債務問題、人口登記問題等歷史遺留問題未得到妥善解決,移民順利搬遷面臨嚴峻考驗和巨大壓力。在“和諧”、“以人為本”為主流的新社會形勢下,移民搬得出、穩得住,不能再依靠行政強制手段。新形勢下移民搬遷的任務更重、難度更大。

3.2 移民搬遷中存在的主要問題

在淅川縣移民入戶調查中發現,當前移民試點工作存在著一些急待解決的突出問題,距離移民“遷得出、穩得住、能發展、可致富”的目標仍有較大差距。

一是移民試點村搬遷進展不平衡,影響搬遷的整體進度。在對訪談記錄的分析中發現,10個試點村移民搬遷的情況存較大差異。從入戶調查的結果看,也顯示出地區性差異。不同試點村的移民在搬遷態度及反映問題的多寡上有所區別。部分試點村對接工作到位,宣傳發動到位,群眾對安置點了解到位,具體問題解決到位,群眾對搬遷積極性較高。部分試點村在對接工作中,由于安置地和遷出地對接不及時,個別試點村對安置點不滿意、村組干部幫派爭奪等原因,搬遷進展緩慢。在綜合上述兩類調查結果基礎上劃分出了試點村遷安狀態分級表(見表2)。10個試點村共分為3級,較好、一般和較差。其中只有4個試點村的安遷進展比較順利,其余6個試點村安遷過程都受到不同程度負面因素影響,進展受限,進而影響整體搬遷工作的進度。

表2 淅川縣移民試點村安遷狀態分級表Tab.2 Status classification of resettlementof pilot villages in Xichuan

二是補償、安置標準偏低,移民不滿情緒普遍存在。移民對補償標準是否滿意是這次淅川調查的重點內容之一。從入戶調查結果看,大多數農戶對現有的移民補償標準不滿,認為實物補償數量、質量及資金補償額不能維持移民在安置地的后續生活,移民對搬遷存在著“四盼”、“五擔憂”心理。“四盼”即盼望新安置區最低保持與遷出地同等生產、生活條件;盼與當地居民擁有同等生產、生活資料;盼保持原村、組建制,整搬整遷;盼能夠多得補償。“五擔憂”,即擔憂安置區條件差;擔憂被分散插遷,到新地方被欺生;擔憂國家補償標準低,難以發展;擔憂移民各項補償和安置資金透明度不高,被截留挪用;擔憂與新安置地風俗不同,難適應;擔心到新安置地后,水土不服,人地生疏。

表3是對10個試點村移民反映問題的分類統計結果。從個性和共性問題的統計結果看,造成移民不滿最突出的原因是安置、補償標準偏低。①安置生產用地規劃標準偏低,與安置區原居民差距較大。《大綱》規定的水澆地人均安置標準為110-113畝,旱地人均標準為114-116畝,各試點村實際安置標準為水澆地1105畝,旱地114畝,安置標準均取規劃下限最低標準。移民擔心到安置地后難以與當地居民同步發展,移民群眾反映意見大。②安置生活用地規劃面積偏少,難以保障移民生活需求。移民到安置區后要養畜養禽,建圈舍,還要發展工副業,加上文教衛生、綠地、廣場等公用占地,規劃人均80平方米無法滿足移民群眾的實際需要,也低于移民在原住地現有的宅基面積。③移民安置補償標準低,搬遷安置實施困難。調查中,試點村移民多次提出:附屬設施補償費、搬遷費等補助標準低。例如中門樓、牲畜圈、拆遷墳墓補助標準分別為474元/個、150元/處和300元/座,補償標準與當前市場價格脫離。如差額部分讓移民承擔,移民難以接受。同時,相當一部分試點移民在丹江口庫區從事漁業生產,雖然兩次提高了漁網漁船的補助標準,但移民仍然認為補助標準太低,偏離了現有的市場價格水平。

三是現有的移民安置搬遷規劃遺漏項過多,也引發了移民的不滿情緒。現有的移民安置搬遷規劃沒有考慮村民的“債權”、“債務”,以及對有爭議人口的補登記問題,這幾項問題已經成為多個試點村爭議的焦點。始立于上世紀90年代的“合作基金會”和“儲金會”關閉后(以下簡稱兩會”),縣內村組織、村民與“兩會”的債權債務關系并未清理。在10個移民搬遷試點村中,集體和個人在“兩會”存款276.63萬元還沒有兌現。這其中,村組集體存款22122萬元,移民個人存款254.41萬元。移民害怕搬遷后討回不了“兩會”中的存款,因此拒絕遷移。調查結果中,10個試點村共有298名爭議人口問題未解決,問題最突出的張義崗與魏營兩村就有161人的登記無著落。調查中還發現,這些爭議人口大多都是農戶中的主要勞動力。部分是外出打工的青年,由于在移民人口普查登記時不在家,因而成為漏登人員;部分是婚嫁轉入本地的青年,也沒算作移民人口;還有部分是在校學生外出就讀,登記時也沒在家。

3.3 影響移民安遷穩定的主要成因

有效政策的制定應根基于利益相關主體的需求,同時也要權衡政策實施帶來的效益和實施政策過程中衍生出的制度成本。任何政策措施的實施都會產生替代性問題,即實現了預期目標,但又產生出新的問題[3]。當前,在我國的水利水電工程建設中,“重工程,輕移民”的現象依然存在,對待移民問題,單純采取一次性補償和政治動員的做法[8]。相關移民政策的出臺往往從國家、部門需求出發,而忽視移民自身利益需求,政策制定缺乏人文關懷,政策制定中移民沒有話語權等,制度建設中部分重要環節缺失,移民的社會成本和人力資本損失、心理需求被忽略,這些都成為產生政策實施替代性問題的主要原因。

一是移民政策的前期設計中缺乏利益相關者的決策參與機制,移民話語權缺失。話語權即有權利通過語言來行使自己的合理權力。對移民而言,話語權在制定各種移民行動規則,參與移民工程中都發揮著重要的作用。它不僅潛在地影響到移民參與社會行動的模式,更直接決定其在社會行動中所獲得或所追求的經濟和政治利益。①信息知情權缺失。在移民試點村調查發現,當地農民只知道將要搬遷,因為長江水利委員會來做過實物指標測算。至于遷往何處、何時搬遷、如何補償、怎么搬遷、相關移民政策等,農民一概不知。②發展決策權缺失,導致部分政策的制定與移民的實際需求背離。將要搬遷的移民試點村選有移民代表,但這些移民代表的主要職責是去安置地查看地理位置、土地質量、居民點建設情況等,他們可以提出建議,但不能改變既定的移民方案。移民政策制定時將移民和基層政府兩個最重要的利益相關者排除在外,移民政策與移民實際需求脫節便無法避免。③參與管理權缺失。移民從資格登記、實物指標核算、安置地選擇、到最后搬遷,始終是被動的,沒有多少參與決策管理的機會。

表3 分村反映問題匯總Tab.3 Collection of the problems reflected by different pilot villages

二是解決移民糾紛問題的協調管理機制缺失,嚴重影響移民安遷穩定。①爭議人口管理制度不完善。淅川縣現有因政策原因不能登記爭議人口298人,對這些爭議人口,移民管理部門不予認可,地方政府無權登記,移民群眾十分不滿。②移民債權債務處理無政策解決依據。在調查中了解到,整個丹江口庫區10個涉淹鄉鎮中涉及“兩會”等債權債務共計10 585萬元,其中移民和村組共欠“兩會”債務4 987.65萬元,而享有“兩會”債權14 227戶5 598萬元。目前,移民因搬遷原因不愿償還貸款,但強烈要求兌付存款,而鄉鎮政府又無力兌付存款,國家也沒有出臺有關“兩會”債權債務處理的政策,搬遷前如不能及時兌付存款,將直接影響移民搬遷。③移民試點村危倒房屋無合理解決途徑。在丹江口庫區,從20世紀90年代開始,因為預期要搬遷,農民不敢蓋房屋,不敢建沼氣池,不敢修道路,不敢辦水利。2003年,國家頒發“停建令”以后,庫區各項建設投入銳減、基礎設施嚴重滯后,農村發展能力大為削弱。大部分農民仍住在低矮、潮濕、陰暗的土壞房內,一些房屋嚴重傾斜,四面透風漏雨。目前淅川縣11個鄉鎮143個村線下共有倒塌房屋3 721間,危房27 075間。尤其是移民試點村,自2007年國家決定開展庫區移民試點工作以來,庫區群眾處于面臨搬遷的等待狀態,危倒房屋沒有急于修繕,冬季冰凍雨雪天氣及汛期,危倒房屋嚴重威脅著庫區移民群眾的生命財產安全。如果因危倒房屋出現移民安全事故,將直接影響移民遷安大局。在調查中還發現,停建令頒布后,個別地方出現違規新建筑。例如大石橋鄉張灣村,移民由于動遷時間不確定,為發展生產,私自建設養雞場;香花張義崗村,少數移民因房屋倒塌嚴重,進行了部分翻修。由于這些新建筑物為停建令頒布后的違章建筑,不列在淹沒實物指標范圍內,移民群眾以不補償為由,拒絕搬遷。

三是現有的移民政策沒有顧及到移民的文化和心理需求,忽視了移民社會適應“三階段論”[9],導致搬遷移民出現“邊際人”心態[10]。移民的社會適應通常要經歷三個階段:日常生活適應、勞動生產適應和心理歸屬適應[9],每一階段對應一個適應目標,且前一階段適應目標完成結果將對后一階段適應產生累積性影響。現有的移民政策往往只注重第一階段的適應過程,對第二階段,尤其是第三階段的適應問題考慮不多,甚至是沒有涉及。比如在勞動生產方面,現有移民安置政策以單一種植生產為標準配置土地。不同地方由于自然資源、地理環境、氣候條件、生產力水平不同,因而具有不同的耕作方式和技術,外遷移民可能不具備安置地的生產技術和種植經驗,需要重新學習,并且有可能在早期出現作物產量不如原住民的現象。調查中部分移民擔心自己不具備大面積種植業的生產條件,不能適應當地的勞動強度。此外,搬遷意味著與原來的親戚、朋友分離,實際上割斷了這部分農民的社會網絡,削弱了他們動用資源的能力,損害了他們的社會資本和發展機會。在解決移民心理歸屬方面,現有的移民政策缺乏適當人文關懷,沒有很好顧及安置區群眾與移民的心理需求。由于語言、禮儀、風土人情、生活習慣等方面諸多差異,移民與安置區原住民間缺乏適當的社會交往,社區認同建立存在文化與心理障礙,移民沒有形成我群感和歸屬感,自覺被邊緣化,形成了“邊際人”心態。調查中移民都擔心被安置地農民歧視,難以融入當地社會,聽不懂當地的方言,青年在當地找不到對象,享受不到當地的優惠政策等;而安置區害怕移民群眾與當地群眾發生沖突,不愿接納移民,對安置移民工作不重視。在中國傳統文化中,崇拜祖先,重視家族團聚、友愛和互助。這些風俗、禮儀、文化直接影響心理歸屬問題。入戶調查中,移民大部分認為修家譜、掃墓祭祖是必要的,有意義的,搬遷后不管多遠都會回來看望親戚,為祖先掃墓。移民遷至外地后,脫離了原來的文化鄉情和社會網絡,他們需要重新學習當地風俗禮儀,調整自己的行為方式。所以,移民的直接損失不只是物質上的,而且還包括學習成本、心理上的挫折、失落和孤獨感受。

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Investigation Research and Cause Analysis on the Issues of Reservoir M igrants of Xichuan County in Henan Province

LIU Rong2xia1,2
(1.College of Resources Science&Technology,Beijing Normal University,Beijing 100875,China,2.The Administrative Center for China’s Agenda 21,Beijing 100038,China)

South to North Water Diversion Project as the centurial strategy projectwill optimizewater resource distribution situation in China,and with its implementation amassof non2voluntarymigrantswill be involved.Migrants’resettling is a complicated system.With the purpose to make scientific decisionsand release reasonable policieswe shall consider socialwelfare lossand psychological demand from migrants.Based on the case study in Xichuan county as the key pilot resettlement area in Danjingkou reservoir:thewater head of South to North Water Diversion Middle Line Project,questionnaire survey and interview with local sectorsare used to identify themain features and key problemsofmigrant’s resettling in research areas.The main issues that need to be resolved include far removing distance,high intensity resettling,low compensation standard and negative emotion of immigrants flying high and so on.Themain causes leading to themigrant’s problems are that the currentmigration policy making is not based on the needs of stakeholders.First,lack expression and decision2making mechanism for stakeholders,and localmigrants have no information right and speaking right.Second,lack coordination andmanagementmechanism to solve themigration disputes.Third,policy2makers ignore themigrants’losses of human capital and social capital,and their psychological needs,and this leads to“marginal people”mentality.

South to North Water Diversion;Xichuan;migrants;resettlement;cause analysis

TV212158,F06216

A

1002-2104(2010)05-0051-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.009

2010-02-12

劉榮霞,博士生,主要研究方向為可持續發展戰略與政策。

3該文系“十一五”國家科技支撐計劃重點項目“提高區域協調度的多尺度計算機仿真技術研發”(No.2006BAC18B00)“生態補償關鍵技術開發與示范應用”課題(No.2006BAC18B04)的部分成果。

(編輯:李 琪)