村民代表的罷免程序有待完善

楊維立

《村民委員會(huì)組織法》(修訂草案)已經(jīng)全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過。新修訂的《村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)的一大亮點(diǎn),是基于我國農(nóng)村外出打工、經(jīng)商的村民數(shù)量巨大,村民會(huì)議召集難的現(xiàn)實(shí),強(qiáng)化了村民代表會(huì)議的作用。例如新增加規(guī)定:村民選舉委員會(huì)可以由村民代表會(huì)議推選產(chǎn)生;三分之一以上的村民代表聯(lián)名可以提出罷免理由罷免村委會(huì)成員;村民委員會(huì)成員出缺,可以由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議進(jìn)行補(bǔ)選;村民代表會(huì)議每年對村民委員會(huì)成員進(jìn)行民主評議一次,連續(xù)兩次被評議不稱職的,其職務(wù)終止等。

村民代表會(huì)議是經(jīng)村民會(huì)議授權(quán),討論決定村重大事務(wù),行使村民自治權(quán)力的機(jī)構(gòu)。修訂后的《村組法》除了強(qiáng)化村民代表會(huì)議的作用,還對村民代表會(huì)議組成和議事程序進(jìn)行了完善,這些都是值得充分肯定的。但鑒于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性,如何保障最基層的代言人——村民代表正確行使自治權(quán)力,怎樣保障村民實(shí)現(xiàn)自治權(quán)利仍是需要認(rèn)真研究解決的課題。

村民代表會(huì)議的基礎(chǔ)是村民代表的選舉。修訂后的《村組法》規(guī)定:村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。罷免是選舉的繼續(xù),其最重要的意義是對政治民主的生態(tài)性修復(fù)。照理講,既然修訂后的《村組法》規(guī)定了如何推選村民代表,就應(yīng)該對怎樣罷免村民代表也有個(gè)交代。但修訂后的《村組法》只是規(guī)定“村民代表應(yīng)當(dāng)向其推選戶或者村民小組負(fù)責(zé),接受村民監(jiān)督”,并沒有提及罷免村民代表。之所以如此,或許立法機(jī)關(guān)是出于簡約的考慮,也可能是一種疏忽。在我看來,不管怎樣,對于村民代表“出口”問題避而不談,都未免不是這次修訂的一個(gè)遺憾。

武俠片中有一門絕技叫做“鐵布衫”。這種功夫的厲害之處在于不怕打,任憑對手有多么強(qiáng)大的手段,全都能被“鐵布衫”給擋回去。無數(shù)事實(shí)表明,如果沒有嚴(yán)格規(guī)范的“罷免”程序,不合民心的村民代表則注定難罷免。村民要想對村民代表說“不“,或許就像面對“鐵布衫”一樣,雖然百般不滿,也奈何不得,只能體會(huì)望洋興嘆的滋味。更重要的是,村民對村民代表不能進(jìn)行有效約束,容易導(dǎo)致一些村民代表“代”而不“表”或者“表”而不“代”。因?yàn)榇迕翊淼穆殑?wù)來得容易,而罷免卻很難,當(dāng)選者也就不懂得加以珍惜;因?yàn)楫?dāng)選代表后即使不作為、亂作為也沒有多大“風(fēng)險(xiǎn)”,他們自然就不會(huì)在意選民的感受和評價(jià)……關(guān)鍵在于,規(guī)則的設(shè)計(jì)倘若建立在人性的最善良的假設(shè)上,寄希望于村民代表的自覺上,就未免顯得“天真”。

面對復(fù)雜的人際關(guān)系和種種利益的誘惑,憑什么保證所有的村民代表都是“君子”而不見“小人”呢?18世紀(jì)英國自由主義思想家休謨提出過一條非常有名的“無賴假設(shè)”——即在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定該制度中的若干制約和監(jiān)控機(jī)構(gòu)時(shí),必須把每個(gè)成員都假定為是——無賴,并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利。“無賴假定原則”理論分明告訴我們:應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行規(guī)則設(shè)計(jì)的時(shí)候,以最壞的可能想象,在人性惡的假設(shè)之上建立可靠的預(yù)防機(jī)制,從一開始到最后,在整個(gè)過程中,把村民代表發(fā)展成“無賴”的道路堵死。這其中理當(dāng)包括村民的意志能及時(shí)、直接影響村民代表的去與留——這樣,村民代表才不敢對選民的評價(jià)無所謂。換句話說,如果村民能夠便捷地罷免村民代表,村民就不怕村民代表濫竽充數(shù),無所作為。

正如論者指出的,民主并不能每次都保證作出最正確的選擇,但它能保證在選擇出現(xiàn)偏差之后永遠(yuǎn)有糾正的機(jī)會(huì)。完善村民代表的罷免程序,現(xiàn)實(shí)的選擇當(dāng)然是按照“誰選舉誰罷免”的原則,建立完善嚴(yán)格規(guī)范的“罷免”程序。修訂后的《村組法》第十六條規(guī)定:“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民或者三分之一以上的村民代表聯(lián)名,可以提出罷免村民委員會(huì)成員的要求,并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。”罷免村民代表可參照上述規(guī)定。即以村民小組為單位,有三分之一以上的村民(戶)聯(lián)名提請,可以提出罷免村民代表的要求。事實(shí)上,就算是啟動(dòng)了罷免程序,也只是第一步,并不表示村民代表一定會(huì)被罷免。關(guān)鍵在于,村民的整體信任度與否才是村民代表去留的決定因素。根據(jù)《村組法》第二十八條規(guī)定:“召開村民小組會(huì)議,應(yīng)當(dāng)有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上,或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加,所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)同意。”筆者建議,罷免村民代表按照上述規(guī)定,并采取無記名投票、秘密寫票、公開計(jì)票的方式進(jìn)行。

《村組法》修訂實(shí)施后,各地人大常委會(huì)勢必要對《村組法實(shí)施辦法》作出相應(yīng)的修改。我們希望各地人大常委會(huì)借助修改《村組法實(shí)施辦法》的契機(jī),完善村民代表的罷免程序,最大程度地避免出現(xiàn)“罷免難”現(xiàn)象,確保每一位村民代表始終受大多數(shù)村民信任,并積極履行應(yīng)盡職責(zé)。