我國反興奮劑管理體制的沿革

呂羿畏

1 前言

自20世紀80年代以來，隨著我國對外開放的不斷擴大，隨著競技體育競爭的日趨激烈，特別是由于體育商業化所帶來的種種負面影響，興奮劑這一“國際公害”也開始波及到國內。為了卓有成效地開展反興奮劑斗爭，我國政府和體育界先后采取了一系列措施，包括不斷加強反興奮劑的法律法規體系建設，實行嚴格的興奮劑檢查制度，對使用興奮劑行為進行嚴肅處理，積極開展反興奮劑教育，加強科學研究和國際交流等，而其中非常重要的一項措施就是建立并不斷完善了我國的反興奮劑管理體制。

2 研究對象與方法

2.1 研究對象

20世紀80年代至今，我國的反興奮劑管理體制大體經歷了4個不同的發展階段。本研究試圖歸納我國反興奮劑管理體制沿革的基本脈絡，探討我國反興奮劑管理體制在不同歷史階段的主要特征。

2.2 研究方法

廣泛查閱與本選題相關的文獻、資料和信息并進行整理。

采用訪問調查的形式，通過對運動項目管理中心單位領導和專家的調查訪談，進一步深入了解有關情況，聽取意見建議，對文獻資料的完整性、真實性、科學性進行必要的補充和調整。

對我國反興奮劑管理體制的沿革進行縱向的比較研究，比較其利弊，探究其特點、規律和發展趨勢。

3 我國反興奮劑管理體制發展的4個階段

3.1 第1階段（1992年7月以前)

1984年2月，我國政府的體育主管部門國家體育運動委員會（以下簡稱“國家體委”)決定，為了適應1990年在北京舉辦第11屆亞洲運動會的需要，開始籌備建立興奮劑檢測中心。1985年8月和1987年2月，國家體委先后頒發文件，要求“嚴格執行國際奧委會關于禁用興奮劑的規定”，宣布“在全國大型比賽中對運動員服用藥物要進行抽樣檢查，一經發現服用禁用藥物，則按有關規定查處”[7]。但由于當時還不具備相應的技術條件，因此，實際上并沒有真正在國內正式開展全面的興奮劑檢查。1987年6月，國家體委運動醫學研究所正式成立，主要任務之一是承擔在我國舉行的重大國際、國內比賽的興奮劑檢測及其研究工作。1989年5月，國家體委主任辦公會議專門研究了國內、外日漸嚴重的興奮劑問題。這次會議正式提出對興奮劑問題要實行“嚴令禁止、嚴格檢查、嚴肅處理”的方針[3]。隨后，國家體委頒發了《全國性體育競賽檢查禁用藥物的暫行規定》。1989年12月，中國興奮劑檢測中心通過國際奧委會資格考試，正式投入使用。1990年，國內開始正式進行興奮劑檢查，當年全國共檢查165例，陽性率為1.82％。

3.2 第2階段（1992年7月至1998年5月)

1992年7月，中國奧委會反興奮劑委員會（以下簡稱“反興奮劑委員會”)宣布成立，主要職責是研究、協調、組織實施有關工作。反興奮劑委員會的日常工作由國家體委科教司負責。1992年7～8月，第25屆奧運會在巴塞羅那舉行，我國運動員以16枚金牌的成績名列第4，但個別運動員發生了因誤服導致的興奮劑陽性事件。1993年9月，中華人民共和國第7屆全國運動會共進行興奮劑檢查534例，查出陽性16例，陽性率高達 3.0％。1994年 10月，在日本廣島舉行的第12屆亞運會上，11名中國運動員被查出興奮劑陽性。中央領導在聽取國家體委有關情況匯報后指出：“寧可不要金牌也不能使用興奮劑”。

1995年2月，為了進一步加大反興奮劑工作力度，反興奮劑委員會決定設立辦公室和檢查處。辦公室的具體職責由科教司科技處承擔，檢查處設在運動醫學研究所。1995年3月，國家體委頒布了《禁止在體育運動中使用興奮劑的暫行規定》[體辦字（1995)68號]。文件明確了我國的反興奮劑管理體制為“國家體委對全國的反興奮劑工作實行統一領導，由中國奧委會反興奮劑委員會組織實施”，要求“各級體育行政部門、各有關體育組織和體育事業單位應有相應的機構或指定專人，負責管理本地區、本系統、本單位的反興奮劑工作。各級體育行政監察部門應加強對反興奮劑工作的監督檢查。”文件還規定了賽內和賽外興奮劑檢查、興奮劑檢測分析、申訴、處罰、仲裁等重要環節的責任單位和工作程序，但對國家體委的領導職責并未做出具體表述。相反，在反興奮劑委員會的職責中寫入了應由政府部門承擔的職責，例如：“研究制定全國反興奮劑工作的方針、政策和措施”，“指導、協調、監督全國性體育組織和各省、自治區、直轄市、計劃單列市的反興奮劑工作”等[8]。1995年8月，《中華人民共和國體育法》正式頒布實施，其中第34條規定：“在體育運動中嚴禁使用禁用的藥物和方法。禁用藥物檢測機構應當對禁用的藥物和方法進行嚴格檢查。”第50條規定：“在體育運動中使用禁用的藥物和方法的，由體育社會團體按照章程規定給予處罰；對國家工作人員中的直接責任者，依法給予行政處分。”[9]廣島亞運會興奮劑事件發生后，1995年全國興奮劑檢查數量大幅度提高到1 914例（比上年提高48％，比1990年提高了 10.6倍)，陽性率從 1.82％下降為 0. 68％。1996年7～8月，第26屆奧運會在亞特蘭大舉行，我國運動員再次以16枚金牌的成績名列第4，未發生任何興奮劑問題，但美國等西方媒體仍然就興奮劑問題對我進行無端指責。1997年10月，第8屆全運會共進行興奮劑檢查695例，查出陽性10例，陽性率為1.4％。1998年1月，在澳大利亞珀斯舉行的世界游泳錦標賽期間，先是澳大利亞海關查出中國運動員攜帶禁用藥物生長激素，后有4名中國運動員被查出興奮劑陽性。珀斯興奮劑事件發生后，1999年，全國興奮劑檢查數量再次大幅度提高到3 505例（比1995年提高了83％)，陽性率下降為0.46％。

3.3 第3階段（1998年5月至2007年11月)

1998年5月，根據國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》，國家體委改組為國家體育總局（以下簡稱“體育總局”)，是國務院主管體育工作的直屬機構。體育總局的主要職責中首次規定了“組織開展反興奮劑工作”，并明確由科教司承擔相關具體工作。1999年12月，體育總局第1號令發布《關于嚴格禁止在體育運動中使用興奮劑行為的規定（暫行)》，進一步明確規定了體育行政部門、全國性單項運動協會、有關事業單位及其他社會團體在對違規行為的處罰、申訴、仲裁的執行和監督等工作的職責分工和工作程序[1]。2000年9月，第27屆奧運會在悉尼舉行。我國運動員以28枚金牌、名列第3的成績取得了歷史性突破。賽前主動、堅決、果斷處理好代表團成員中的興奮劑問題，贏得了國際體育界的高度贊許。2001年11月，第9屆全運會共進行興奮劑檢查1 320例，查出陽性13例，陽性率為0.98％。2002年7月，在《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》（中發[2002]8號)中指出：“為適應社會主義市場經濟的發展，深化我國體育管理體制改革勢在必行。要明確政府和社會的事權劃分，實現管辦分離，把不應由政府行使的職能轉移給事業單位、社會團體和中介組織。體育行政部門要把工作重點轉移到貫徹國家方針、政策，研究制定體育行業政策和發展規劃，依法加強行業管理和提供服務上來。”該文件也為我國反興奮劑管理體制的進一步改革指明了方向[2]。2003年3月，世界反興奮劑機構（WADA)在丹麥首都哥本哈根召開第一次世界反興奮劑大會，會議通過了《世界反興奮劑條例》，體育總局副局長于再清代表中國政府簽署了《哥本哈根宣言》，承諾執行該條例。該條例首次正式提出了建立國家反興奮劑機構的要求，明確規定了國家反興奮劑機構的職責[10]。2004年1月，國務院令第398號公布了《反興奮劑條例》，其中，第4條規定“國務院體育主管部門負責并組織全國的反興奮劑工作。縣級以上人民政府食品藥品監督管理、衛生、教育等有關部門，在各自職責范圍內依照本條例和有關法律、行政法規的規定負責反興奮劑工作。”第5條規定“縣級以上人民政府體育主管部門，應當加強反興奮劑宣傳、教育工作，提高體育運動參加者和公眾的反興奮劑意識。”《反興奮劑條例》還首次明確了禁用藥物管理、興奮劑檢查與檢測的主管部門，明確了體育社會團體和運動員管理單位等在反興奮劑方面的職責[4]。2004年2月，英國標準協會向反興奮劑委員會頒發了《中國興奮劑控制管理體系》的ISO9000： 2000質量認證證書。該體系以1999年國際標準化組織（ISO)通過的《興奮劑控制國際標準》（ISO/PQS18873： 1999)為基礎，包括興奮劑控制、管理和質量三方面的內容。上述法規和文件中明確了各級體育行政部門、反興奮劑委員會和全國性體育社團在反興奮劑工作中的具體職責，但與《興奮劑控制國際標準》的要求“建立一個獨立的國家反興奮劑機構”，“政府、國家反興奮劑機構和國家體育組織應明確各自的職權范圍”，“在國家反興奮劑體系中，立法、執行、處罰三個機構之間應有明晰的定義、區別”仍有明顯的差距。2004年8月，第28屆奧運會在雅典舉行，我國運動員以32枚金牌、名列第2的成績再次取得了歷史性突破，未發生任何興奮劑問題。2005年10月，十運會共進行興奮劑檢查1 710例，查出陽性1例，陽性率幾近為零。2006年8月，國務院總理溫家寶代表中國政府簽署聯合國教科文組織2005年10月通過的《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》，莊嚴承諾中國在反興奮劑方面的責任和義務。

2007年8月，國務院召開反興奮劑工作專題會議，參加會議的有國家體育總局、教育部、公安部、信息產業部、商務部、衛生部、海關總署、工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理局、國務院法制辦以及北京奧組委等部門、單位的負責人。為了認真履行《反對在體育運動中使用興奮劑國際公約》和貫徹落實《反興奮劑條例》，會議決定要建立協調機制，實施綜合治理，加大宣傳力度，加強對青少年興奮劑問題的治理和疏導。2007年10月，國務院批準下發《體育運動中興奮劑問題綜合治理協調小組工作制度》，正式建立了由國務院11個部門組成的興奮劑問題綜合治理協調機制，成立了由體育總局牽頭，上述部門和單位參加的“體育運動中興奮劑問題綜合治理協調小組”。協調小組的主要職責是研究部署貫徹《反興奮劑條例》的各項規定，通報綜合治理興奮劑問題的措施，及時協調解決反興奮劑工作有關問題，督促檢查有關政策措施的落實情況等。隨后，國家體育總局、國家食品藥品監督管理局、教育部、商務部、衛生部、海關總署、國務院法制辦等7部門聯合下發《關于開展〈反興奮劑條例〉執法檢查的通知》，在全國范圍內組織開展《反興奮劑條例》執法檢查，進一步推進了反興奮劑工作的深入開展[5]。

3.4 第4階段（2007年11月至今)

2007年11月，經中央編制委員會辦公室批復，國家體育總局反興奮劑中心（對外名稱為“中國反興奮劑中心”)正式成立。反興奮劑中心的主要職責包括參與研究制定國家反興奮劑的發展規劃、規則和相關標準；參與制定興奮劑目錄；組織實施興奮劑檢查和檢測，對檢查結果進行管理；組織實施對興奮劑違規事件的調查及聽證；負責興奮劑檢測實驗室的建設和管理；組織開展反興奮劑的教育、培訓、科研、咨詢和國際交流等活動；監督各級各類體育組織開展反興奮劑工作等。反興奮劑中心編制60人，下設辦公室、業務處、宣傳教育處、計劃管理處、檢查處和檢測實驗室等6個中層機構。

2008年3月，國務院成立了由國家食品藥品監督管理局牽頭、8個相關部門參加的興奮劑違法生產經營專項治理工作組，集中辦公，開展興奮劑生產經營專項治理工作。為了加強北京奧運會的食品安全保障，國務院成立了由國務院副秘書長負責，北京奧組委、北京市政府及其他12個部門組成的北京奧運會食品安全工作協調小組，統籌協調北京和其他賽區城市奧運食品的質量安全工作，協調處理奧運食品安全跨境、跨地區的重大事項和重要問題。通過各部門的分兵把守，齊抓共管，興奮劑非法生產、銷售、進出口的情況得到初步遏制，反興奮劑環境得到極大改善，社會各界反興奮劑意識普遍增強，綜合治理成效顯著。2008年8月，第29屆奧運會在北京隆重舉行，我國運動員以51枚金牌的成績名列第1，取得了運動成績和精神文明雙豐收。反興奮劑中心也圓滿完成了北京奧組委的興奮劑檢查任務，受到黨中央、國務院的表彰。2008年北京奧運會結束以后，多年來由國家體育總局科教司承擔的興奮劑檢查結果管理、宣傳教育等職能正式移交反興奮劑中心。

4 各階段反興奮劑管理體制特征

4.1 第1階段的主要特征

隨著興奮劑問題進入中國并開始出現逐步泛濫的勢頭，國家體委制定了“嚴令禁止、嚴格檢查、嚴肅處理”的基本方針，明令禁止使用興奮劑。反興奮劑管理體制尚處于初創階段，有關部門和單位的職責分工、工作程序等尚未明確；相關的法律法規和部門規章亟待建立。中國興奮劑檢測中心正式建成并投入使用，標志著我國擁有了自主、獨立進行興奮劑檢測的技術手段，國內開始正式進行興奮劑檢查和檢測。

4.2 第2階段的主要特征

反興奮劑委員會的成立，標志著由國家體委對全國反興奮劑工作實行統一領導，反興奮劑委員會組織實施的管理體制基本形成。但國家體育總局科教司和反興奮劑委員會辦公室實行“一個機構、兩塊牌子”，仍然承擔了部分反興奮劑業務工作，管辦不分。《中華人民共和國體育法》的頒布實施，標志著我國的反興奮劑工作從政府部門的政策層面提升到了國家立法層面。以國家體委或反興奮劑委員會名義頒布的《禁止在體育運動中使用興奮劑的暫行規定》等30余件涉及興奮劑檢查、處罰、藥品和營養品管理等內容的部門規章和規范性文件，初步建立形成了我國反興奮劑工作的法規體系。廣島和珀斯興奮劑丑聞相繼發生后，反興奮劑工作力度不斷加大，建立了反興奮劑委員會辦公室和檢查處，反興奮劑工作機構得到充實和加強。隨著興奮劑檢查數量的大幅度增加，機構和人員編制不足的矛盾開始凸顯。

4.3 第3階段的主要特征

國務院《反興奮劑條例》的頒布以及興奮劑問題綜合治理協調小組的成立，標志著我國的反興奮劑管理體制已經從一個部門單獨實施的行業管理上升為多個部門聯合實施的國家管理層面，標志著政府主導、各負其責、依法管理、運轉有效的反興奮劑管理體制開始形成。反興奮劑管理體制得到進一步強化和拓展：一是強化了國家藥品、食品監督管理部門和衛生、教育等有關部門的反興奮劑工作職責；二是將我國的反興奮劑管理體制拓展到縣級人民政府；三是明確了體育社會團體、運動員管理單位、學校和其他教育機構、體育健身活動經營單位等的反興奮劑義務。國家體育總局也進一步明確、規范了各廳、司、局以及歸口部門科教司和各運動項目管理中心在反興奮劑工作中的職責，進一步完善、細化了有關環節的工作程序和分工。與此同時，興奮劑問題在國內泛濫的勢頭得到了有效遏制，我國在興奮劑問題方面的國際形象大為改善。建立我國的國家反興奮劑機構，進一步明確政府、國家反興奮劑機構和全國性體育社團的職責分工，在反興奮劑管理體制中進一步劃分立法、執行和處罰3個機構之間的權限，這一重要問題開始提上日程。

4.4 第4階段的主要特征

反興奮劑中心正式成立，多年來由國家體育總局科教司（反興奮劑委員會辦公室)承擔的興奮劑檢查結果管理、宣傳教育等職能移交給反興奮劑中心，從機構設置和職能配置上解決了長期存在的機構分散、編制不足、管辦不分等問題，進一步完善了立法、執行、處罰三者之間權力分立和相互制衡的機制，標志著我國基本形成了既符合中國國情，又與國際通行做法接軌的反興奮劑管理體制。在舉辦和參加北京奧運會的過程中，我國的反興奮劑管理體制進一步加強和完善，其管理體制和運行機制方面的巨大優勢得到了充分發揮和展現。

5 結束語

回顧20多年來我國反興奮劑管理體制的沿革，可以說是一個不斷探索、不斷加強、不斷完善的歷史過程。正是在這個歷史過程中，我國的反興奮劑斗爭取得了舉世公認的成就。經過多年來的努力，我國已基本形成了政府主導、各負其責、依法管理、有效運轉、既符合中國國情又與國際通行做法接軌的反興奮劑管理體制，在我國的反興奮劑斗爭中發揮了重要作用。

[1]國家體育總局.中華人民共和國體育法規匯編（1997—1999) [M].北京：人民體育出版社，2000：71-76.

[2]國家體育總局.中華人民共和國體育法規匯編（2000—2002) [M].北京：中國法制出版社，2003：1-8.

[3]國家體育總局，中國奧委會.中國反興奮劑十年[M].內部出版物，2000：2-3.

[4]國務院法制辦教科文衛法制司.反興奮劑條例釋義[M]北京：新華出版社，2004.

[5]蔣志學.與時俱進、彰顯特色、成績斐然——中國反興奮劑巡禮[A].國家體育總局.拼搏歷程、輝煌成就——新中國體育60年[M].北京：人民出版社，2009：182-199.

[6]肖林鵬.中國體育管理體制改革研究述評[J].西安體育學院學報，2005，22（1)：23-26.

[7]中國奧委會反興奮劑委員會.國家體委反興奮劑工作文件匯編[C].內部出版物，1996.

[8]中華人民共和國體育運動委員會.中華人民共和國體育法規匯編（1989—1992)[M].北京：人民體育出版社，1993：233-234.

[9]中華人民共和國體育運動委員會.中華人民共和國體育法規匯編（1993—1996)[M].北京：新華出版社，1997：3-10，120-139.

[10]WORLD ANTI-DOPING AGENCY.World Anti-Doping Code [Z].Montreal（Canada)：2003.