企業國有資產管理的委托代理問題

□／董峻

企業國有資產管理的委托代理問題

□／董峻

企業的國有資產管理實行國有資產監管機構委托企業經營者管理的委托代理管理模式，由于委托人與代理人的利益不一致，信息不對稱，容易出現“代理人問題”。

企業國有資產管理是對企業國有資產的占有、使用、收益和處置進行管理，基本目標是實現國有資產的保值與增值。2003年5月，國務院頒布實施了《企業國有資產監督管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），為企業國有資產的監督管理提供了法律依據，推動建立了省、市（地）國有資產監督管理機構，國有資產管理體制改革進入了新的階段。

一、企業國有資產管理中存在的問題

在由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的過程中，對國有資產的認識與管理實踐也處于持續的探索和不斷的推進中。在計劃經濟時代，國有資產被作為非商品性質的資產進行管理，管理的主要目標是使其不浪費、不被破壞，更多的是追求社會效益。隨著社會主義市場經濟體制的建立，認識到國有資產是經營性的資產，實行“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，管理的目標是實現國有資產的保值與增值。企業體制轉軌過程中的國有資產處置是一項新的管理實踐，沒有成功經驗可以借鑒，所以在具體的實踐中出現了各種各樣的問題：

（一）產權轉讓中的自賣自買，侵吞國有資產。在企業體制改革過程中，少數企業領導人鉆政策和法律空子，利用掌握的控制權和信息優勢，隱匿國有資產或虛列債務，將企業沒有發生的債務人為地列入企業應負擔的債務，造成企業凈資產為負值，從而低價收購國有資產。

（二）產權轉讓前的“先分后破”，私分國有資產。在企業改制之前虛列費用、假報成本，私分國有資產；或將應入賬的收入搞體外循環，隱匿賬外款不進入企業資產評估范圍，減少企業凈資產，導致企業改制時凈資產所剩無幾，甚至為負值。

（三）產權交易中的虛假評估報告，減少企業凈資產。在企業改制中，少數企業領導人串通中介機構，在資產評估過程中弄虛作假，違規評估，少評甚至不評應列入改制企業評估范圍的資產，造成企業凈資產不實，使企業經營管理者以低價買斷國有企業資產的行為合法。

（四）產權交易中的場外交易，使國有資產流失。產權交易過程中，由于缺乏公開性和透明度，容易產生暗箱操作行為和場外交易現象。在不規范的場外交易中，國有資產流失問題十分嚴重：一是未按照法定程序進行資產評估或低評、漏評資產，評估結果不能真實反映資產的價值；二是企業資產信息不公開、不透明、披露不充分，不能將信息在可能的最大范圍內發布，從而失去最佳時機和最佳合作伙伴；三是對外界需求及行情缺乏了解，在小范圍內進行交易，買方千方百計地壓低價格，出讓方急于脫手只好“忍痛割愛”。

（五）產權交易缺乏統一的法規和政策，國有資產產權模糊。首先，資產占用單位的土地、房屋資產轉讓，按規定要進入產權市場交易，而國土、房產管理部門又根據有關法規要求土地和房產分別進入土地交易中心和房產交易中心交易；其次，國有資產產權交易市場不成熟，產權交易機構各自為政，互不聯動，信息不能共享，形不成市場網絡，不能給企業資產重組并購提供理想的服務；再次，企業資產重組、交易行為過分行政化。

二、國有資產管理的“委托—代理理論” 委托代理問題

《條例》第七條指出，國有資產管理“實行所有權與經營權分離”的管理模式，這就形成了事實上的國有資產所有者與經營者的委托代理關系。中國政法大學民商經濟法學院張培堯將這種委托代理關系歸納為包括國家、政府、監管機構、投資運營主體、國有企業、經理管理人員六個層級的“六層級五委托”的委托代理鏈。

“委托代理關系” 指一個或多個行為主體指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供服務的能力對其支付相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。

（一）國有資產流失的委托代理分析。在國有資產管理的委托代理鏈中，委托人與代理人的效用函數或者說追求目標是不一樣的。委托人（政府）追求的是國有資產的增值與保值，國有資產財富的更大化；而代理人（企業經營者）追求的是自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間最大化，這必然導致兩者的利益沖突，在沒有有效的制度安排下代理人的行為很可能最終損害委托人的利益。這就是典型的“代理人問題”，即委托人難以對代理人實現有效監管和約束，從而出現代理人損害委托人利益的現象。因此，在企業轉軌改制時期，由于社會主義市場經濟制度的建立正在探索中，政策法規不到位、資產管理不規范，一些企業經營者（代理人）把企業改制作為“最后的晚餐”，利用實際控制權和掌握信息的優勢，通過各種方式轉移、侵吞國有資產，謀取不正當利益，致使國有資產流失，從而使國有資產所有者利益受到損害。

（二）國有資產代理人主權行為的委托代理分析。在國有資產管理的委托代理鏈中，委托人與代理人之間的信息是不對稱的。在對稱信息情況下，代理人的行為可以被觀察到，委托人可以根據觀測到的代理人行為對其實行獎懲。而在非對稱信息的情況下，國有資產管理的委托人（政府）不能完全地了解代理人（企業經營者）的思想，不能充分地觀測到代理人的行為，只能觀測到代理人行為結果的相關變量，如企業的主營收入、利稅等。這樣，代理人就成為事實上的國有資產處置的真正主人，他們利用信息優勢，不合理地抬高自身的人力資本價值。在兩權分離的企業國有資產管理體制下，由于國有資產保值增值的責任主體和行為主體信息不對稱，經營者不會主動、自愿地根據“強制合同”按照委托人的希望去行動，委托人無法對經營者轉讓國有產權的過程實施有效監督，經營者就有可能為了追求個人利益最大化而置委托人利益于不顧，將國有資產變為私有財產。

（三）國有資產代理人共謀行為的委托代理分析。在國有資產的管理中，國有產權交易的法規和政策不夠完善，代理人利用“政策的真空地帶”和掌握信息的優勢，結成謀取額外利益的共同體。在產權市場中，代理人行使國有資產的實際處置權。由于產權市場政策不完善、操作不規范、監管不到位，代理人的利益共謀者把應向委托人匯報的真實信息篡改、扭曲，增大委托代理雙方的信息不對稱度，從而增大代理人的利益，或利用轉移支付來擴大共謀者的利益。這樣，在信息不準確和環境不確定的情況下，國有資產經營者以犧牲委托人的利益為代價來增加自己的占有額。

三、解決企業國有資產管理中委托代理問題的思考

在國有資產委托管理的情況下，委托人與代理人之間存在博弈互動的關系，他們（特別是代理人）特別關心對方采取什么對策，以便決定自己的最優對策。那么，如何解決國有資產管理中委托代理存在的問題呢？

（一）加強企業國有資產精細化管理。在國有資產管理的委托代理鏈中，要從委托人和代理人兩個層面上對國有資產產權轉讓行為進行精細化管理和有效監督。在國有資產監管機構（委托人）層面，要通過制度建設和出資人行使權利，做好企業國有產權轉讓的監管工作，認真落實出資人監管責任。在企業經營（代理人）層面，國有企業集團對所出資企業的改制工作和產權轉讓承擔全面責任。改制企業中負責改制工作的主要負責人是直接責任人，從而為企業改制和國有資產的安全從體制上提供保障。

（二）落實企業國有產權進場交易制度。企業國有產權轉讓實行進場交易，能夠從源頭上防止腐敗問題的發生。進場交易將企業國有產權轉讓由傳統的“行政決策定價”轉化為“市場規范定價”，使產權轉讓遵循公開、公平、公正原則，并將這一原則貫穿于從進場開始到交易完成等一系列操作過程。這樣既可以促進企業國有產權的有序流轉，有效化解國有資產流失的風險，又能依法保護交易雙方合法權益。

（三）推行企業國有資產經營預算制度。國有資產管理與預算管理相結合，能夠有效地推進資產管理走向科學化。在國有資產管理的委托代理鏈中，“所有者缺位”現象始終存在。因此，必須建立國有資產經營預算，建立一套國有資產存量和流量的總賬，以便委托人及時、客觀、全面地了解國有資產投入及產出的數量、效益、結構等情況，從而實現對企業資產收益分配和產權變動等資產經營活動的規范管理。

（四）完善企業國有資產經營約束機制。建立國有資產管理的約束機制，是促進國有資產管理走向規范化、合法化的重要途徑。在國有資產管理的委托代理鏈中，可以從三方面對國有資產經營者實施有形約束。一是中介組織的約束，通過規范中介組織的資產評估、認定、審計和監督，引導國有資產經營者學會規范經營；二是金融機構的約束，通過金融機構對企業投資的控制和調整，促進國有資產經營者能夠規范經營；三是法律的約束，通過法制建設和落實執法，迫使國有資產經營者必須規范經營。

（五）建立企業國有資產管理的有效激勵機制。在國有資產管理的委托代理鏈中，由于委托人與代理人不是利益的共同體，而且信息不對稱，委托人無法強迫代理人依照“強制合同”實現委托人期望，而應該是選擇滿足代理人參與約束和激勵兼容的“激勵相容”合同才能實現自身的最大化期望效用。也就是說，委托人需要建立一種有效的激勵機制，使委托人與代理人的利益進行有效“捆綁”（如年薪制堅持經營者的責任與貢獻、利益捆綁，股票期權制堅持經營者的現期利益與長遠利益捆綁等），以激勵代理人采取最有利于委托人的行為，使委托人利益最大化能夠通過代理人的效用最大化行為來實現，從而實現激勵相容。

廣西壯族自治區國資委）