地方政府貫徹國資法應注意三個問題

□/劉睿剛

地方政府貫徹國資法應注意三個問題

□/劉睿剛

地方人民政府在貫徹實施《企業國有資產法》過程中，正確認識和處理好以下三個方面的問題，有利于進一步推進政資分開，完善國有資產管理體制，促進地方國有經濟發展。

一、正確理解“國家統一所有”和“政府分別代表”的含義

《企業國有資產法》第3條規定：“國有資產屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產所有權?！钡?條規定：“國務院和地方人民政府依照法律、行政法規的規定，分別代表國家對國家出資企業履行出資人職責，享有出資人權益?！?/p>

國有資產屬于國家所有，由國家統一行使所有權。堅持國家統一所有的原則，是深化國有資產管理體制改革的基本前提，這是全民所有的基本性質決定的。國家統一所有和政府分別代表是整個國有資產管理體制的基石，其內在含義主要體現在以下幾個方面：

（一）最終處分權。國家作為國有資產的所有者，有權通過制定法律法規，在必要時統一配置資源，依法調整出資關系，合理調整國務院、省級、市級政府行使出資人職責的企業范圍。各級政府代表國家履行出資人職責的企業范圍，雖然在一定時間內保持相對穩定，但并不是一成不變的。根據經濟發展需要，國務院可以代表國家重新調整企業出資關系，增加或者減少地方政府出資企業的規模和數量；在特定條件下，如遇到戰爭和重大自然災害等，國家為籌集資金，還可以依法處置地方政府履行出資人職責的企業國有資產。

（二）引導規范權。國家作為國有資產的所有者，有權通過制定法律法規，對各級人民政府履行出資人職責、監管企業國有資產進行引導規范，如確定國有資產的經營范圍，制定國有經濟布局和結構調整的方針政策，確定國有股權轉讓、產權交易的規則及轉讓收入的使用原則，編制國有資本經營預算，對各級出資人代表履行出資人職責進行監管。所以國家出臺的有關國有資產監管的法律法規，地方政府必須嚴格執行，不能因為自己也是國家對國有企業履行出資人職責的代表就特立獨行。

（三）平等代表權。在分別代表制度下，國務院和地方政府對國有企業履行出資人職責，二者都是國家的代表，是彼此獨立而又平等的法律主體，各自獨立地對出資企業行使出資人權利，履行出資人義務。如果中央政府和地方政府同時都是一個有限公司的股東，二者的責、權、利是完全一致的，都要執行《公司法》的有關規定，受《公司法》和《公司章程》的約束，都可以在股東會上按照自己的意志行使表決權。

二、堅持政資分開原則，切實推進政府機構改革

《企業國有資產法》第6條規定：“國務院和地方人民政府應當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開、不干預企業依法自主經營的原則，依法履行出資人職責。”

政府的社會公共管理職能和國有資產出資職能是兩種不同的職能，也就是常說的“政”“資”職能，其性質和行使原則、方式是不同的。社會公共管理職能要求政府及其設立的公共部門處理社會公共事務、提供和分配公共產品、服務，以保障和增進社會公共利益。國有資產出資人職能則是政府作為企業出資人從國有資本管理和運營的角度對資產進行監管，行使出資人的權利，即資產收益權、參與重大決策權和選擇管理者的權利，負有對國有資產保值增值的責任。

政資機構不分，兩種職能必然相互掣肘，其結果：一是政府直接控制國家出資企業，侵犯企業經營自主權；二是影響國有資產出資人權利的行使，難以維護國有資產出資人權益；三是出資人統一的職責被分割開，由多個部門行使，難以將對企業國有資產的有效監管和保值增值責任落到實處。因此，政資分開是理順國家社會公共管理職能與國有資產出資人職能、建立適應社會主義市場經濟的國有資產管理體制的重要原則。通過政資分開，政府把職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，既有利于集中力量進行社會公共管理，也有利于出資人職能的統一行使，有利于國家出資企業的發展。

各地國資委成立后，政資分開應該說在實際工作中取得了令人矚目的成就，但是還不夠徹底，特別是在國有資產沒有劃歸國資委管理的市政公用事業領域，政資不分還很嚴重。主要表現在：有的政府機構出于自身利益考慮，不愿將本應由出資人行使的職能交由出資人職責機構行使，處處設置障礙，想方設法阻撓政資分開改革；有的雖然實現了政資分開，但在實際工作中仍然繼續行使出資人職能，并通過自己的強勢地位侵犯出資人權益，使企業無所適從。作為地方政府，在密切注意避免這兩種傾向的同時，更要避免自己有意無意地做出一些錯誤行為，影響出資人職責的行使。如在有些城市，政府已將公交公司國有資產出資人職能劃歸專門成立的國有資產經營公司行使，但在此后行文中，又要求交通行政管理部門對城市公交企業國有資產進行監管和運作，保證國有資產保值增值，嚴重地沖擊了履行公交企業出資人職責機構職能的正常行使，導致了新的政資不分，開了歷史倒車。

三、要依法完整正確地對履行出資人職責機構進行授權

《企業國有資產法》第12條規定：“履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。履行出資人職責的機構依照法律、行政法規的規定，制定或者參與制定國家出資企業的章程。履行出資人職責的機構對法律、行政法規和本級人民政府規定須經本級人民政府批準的履行出資人職責的重大事項，應當報請本級人民政府批準?！?/p>

履行出資人職責的機構對國家出資企業履行出資人職責的權利來源是政府授權，是政府將自己代表國家對國家出資企業履行的出資人職責、享有的出資人權益授權給專門機構行使。授權行使的目的，是為了專業和統一，是為了更有效率，是為了能更好地運用國有資產為社會提供服務，同時實現國有資產的保值增值。所以政府在對專門機構進行授權時要注意兩個方面的問題：

一是授權要完整、到位。政府應將出資人依法享有的資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利完整地進行授權，使履行出資人職責機構能夠管人、管事、管資產相結合，權利、義務、責任相統一，這也是國有資產管理體制能夠有效運行的根本性法則。如果只管資產而不管人、管事，資產是不可能管好的，也沒有手段來保證讓國有資產實現保值增值。目前，履行出資人職責機構管人、管事和管資產沒結合，權利、義務和責任不統一的現象，在國資委之外的國有資產領域還大量存在。其表現有的是政府授權時本身就只授了部分權利，如讓履行出資人職責的機構只管資產，而管人、管事仍由政府其他機構或部門負責，人為導致出資人職能的分裂；有的在授權時是完整的，但是出于自身利益考慮，原來有管人、管事權力的部門在實際工作中不及時向履行出資人職責機構移交，人為阻礙國有資產管理體制改革的順利推進。

二是授權要正確、合規。近年來，國家關于國有資產管理方面的政策法規已越來越完善，政府部門在確定履行出資人職責機構職能時，要符合當前的有關規定。比如《企業國有資產法》第67條規定審計是出資人對企業進行監督的一種手段，并規定了應當進行資產評估的情形，但有的政府職能編制部門卻將“審批全資、控股企業資產審計評估立項申請”作為履行出資人職責機構的一項重要職能，結果讓履行出資人職責的機構不是不作為，就是亂作為。

《企業國有資產法》為規范企業國有資產管理提供了法律保障。地方政府如果認真貫徹落實，依法理順國有資產管理體制，對地方國有經濟發展將發揮出巨大推動作用。

太原市城市建設國有資產經營公司）