經濟特區發展成就、主要挑戰與改革新使命

黃景貴 高 瑩

經濟特區發展成就、主要挑戰與改革新使命

黃景貴 高 瑩

一、經濟特區發展的主要成就

（一）五大經濟特區國民經濟高速增長，經濟實力顯著增強

1.五大特區的GDP總量有了大幅度增長

1980年，深圳、珠海、汕頭、廈門四大經濟特區和海南的GDP為41.27億元，僅占全國的0.91%；1990年，五大特區的GDP已增加到445.13億元，占全國的比重提高到2.39%，10年提高了近2個百分點；2000年，五大特區的GDP增加到3493.08億元，占全國比重提高到3.91%；到2009年，五大經濟特區的GDP達到13544.46億元，占全國比重達到4.04%（表1）。這表明經濟特區在中國經濟發展過程中所起的作用在逐步加強，對中國經濟影響越來越大。

2.五大特區人均GDP水平有了顯著的提高

在保持經濟快速增長的同時，五大經濟特區運行的質量和效益有了明顯的提高。1980年，中國五大經濟特區人均GDP僅為541元，高于全國平均水平81元，是全國平均水平的1.18倍；2000年，五大特區人均GDP增長到24349元，高于全國平均水平的17271元，是全國平均水平的3.44倍；2009年，五大特區人均GDP增長到53306.4元，高于全國平均水平27900.4元，是全國平均水平的2.1倍（表2）。

3.五大特區的財政收入穩步增長

隨著經濟特區的發展，五大經濟特區的財力在不斷增強。1989年，五大特區財政收入逾40億元，略有節余；2000年，中國五大經濟特區的財政收入增長到384.36億元，是1980年的79.3倍；2009年，五大經濟特區財政收入增加到1868.58億元，特區整體經濟實力顯著增強，占全國財政收入的比重由1980年的0.418%提高到2009年的2.73%（表3）。

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（二）經濟特區產業結構不斷優化升級

經濟特區的產業結構得到不斷的優化與升級，第一產業的比重逐漸下降，第二產業、第三產業所占比重逐步提高。五大經濟特區三次產業所占比重的平均水平由1980年的33.5∶33.6∶32.8轉變為2000年的11.4∶45.8∶42.8。

到2009年，五大經濟特區三大產業的比重進一步演進為7.52∶45.78∶46.70。經濟特區第三產業所占比例為46.70%，全國平均水平為42.6%，高于全國4.1個百分點。這表明，經濟特區產業結構的高度化與優質化大大超過全國平均水平（表4）。

（三）進出口貿易規模不斷擴大

特區建立以來，不斷擴大對外貿易和對外經濟技術交流與合作，著重發展開放型經濟。對外貿易的規模在不斷擴大，到2009年底，五大經濟特區已與香港、美國和日本等200多個國家和地區建立了貿易往來關系，進出口總額由1980年的4.482億美元上升到2009年的3658.95億美元，增長了815.37倍，遠遠高于全國同期增長幅度（表5）。

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（四）特區城鄉居民實現跨越式發展

經過30年的發展，中國經濟特區城鄉居民收入水平得到顯著的提高。在城鎮居民收入方面，1980年，五大經濟特區城鎮居民人均收入僅為349元，而全國平均水平為476元；1995年，五大經濟特區城鎮居民人均收入上升到8169元，比全國平均水平多出3886元；2009年，五大經濟特區城鎮居民人均純收入達21127.3元，是全國平均水平的1.23倍，是特區1980年平均水平的60.54倍(表6)。

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在農村居民收入方面，2009年，五大經濟特區農村居民人均純收入達6933元，是全國平均水平的1.35倍，是特區1980年平均水平的29.01倍(表7)。

（五）境外旅游人數和旅游外匯收入大幅度增長

從對比的角度來看，特區的旅游業進步明顯。1980年，五大特區的境外旅游人數為26.74萬元；2000年，增加到388.27萬人，占全國的比例也提高到4.65%；到2009年，五大經濟特區接待的境外旅游人數增加到1158.64萬人，占全國的比例提高到9.16%（表8）。

在旅游外匯收入方面，特區的發展也較為迅速。2009年，五大特區的旅游外匯收入達到49.55億美元，是1980年旅游外匯收入的42.9倍，占全國的比重也達到了12.48%（表9）。

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以上的數據說明，在中國實行對外開放的宏觀背景下，經濟特區吸引外國游客的能力越來越高，這也從另一個側面反映出中國五大經濟特區具有豐富的吸引國外游客的旅游資源的絕對優勢，未來特區經濟的可持續發展必須把大力發展旅游業作為一個戰略重點。

二、經濟特區發展面臨的主要挑戰

（一）特區定位不明

我國經濟特區是從中國的國情出發，借鑒了世界上各種模式的特區的經驗創辦起來的。概括起來，中國的五大經濟特區，均定位為綜合性的經濟特區，即發展多種行業的綜合經營，其主要起到技術窗口、管理窗口、知識窗口與對外政策窗口的作用。這種模式有多種產業和多種經濟成分，有利于外引內聯，廣泛吸引外資；有利于把特區的經濟建設與城市改造相結合，從而改善投資環境。

但是，中國五大特區并未按綜合性經濟特區的模式發展下去。尤其是深圳、珠海、汕頭、廈門四大經濟特區的發展模式劃一，這四個城市在發展過程中都是以工業為主，同時注重貿易、旅游、房地產、金融等行業的發展，都是一種綜合性外向型的發展模式。其工業部門的行業結構和產品結構也比較雷同。這四個經濟特區的工業發展都是以電子工業或者其他產業為主導，其產品多為家電用器。

這種“羊群效應”比較明顯，產業發展“趨同化”。這種結構的發展不利于特區之間揚長避短，形成經濟互補的局面；不利于經濟特區參與國際競爭，同時也不能使經濟特區對內地發揮輻射帶動作用。

在產業的選擇上，部分地區缺乏明確的產業指向，以汕頭和海南兩大特區為例，20世紀80年代初期，其城市人均住房面積都位于全國倒數地位；但在20世紀90年代，受全國開發區熱的興起，?？?、汕頭把重點產業傾斜在房地產領域，掀起興建基礎設施、住房別墅、高層商住樓的高潮，同時出現“以房地產業為龍頭”帶動特區經濟發展的思想，使這些地區出現房地產泡沫。

到20世紀90年代初期，汕頭和海口的人均住房面積均已躍居全國前列，在海南甚至還出現許多爛尾樓現象。這些原因根源就在于缺乏科學規劃和明晰的產業指向，從而嚴重影響經濟特區的長遠發展。

（二）特區政策不“特”

2010年是深圳經濟特區成立30周年。隨著中國加入WTO以及全國范圍改革開放的深化，原有意義上的特區之“特”逐漸在淡化，給人一種“特區不特”的感覺?！疤貐^不特”，逐漸成為許多特區人的困惑，甚至有人建議取消特區。

經濟特區得以存在和發展的前提主要是特殊政策。過去，經濟特區的“特”主要體現在優惠補貼、可申訴類補貼以及所得稅補貼。而現在所提的“特區不特”主要指的是特區的優惠政策已經變為普惠政策，而不是說特區已經不再享有特殊的政策，有些地區的政策甚至比特區更“特”［1］。

我們可以從以下幾個方面分析“特區不特”產生的原因。首先，從國際政治經濟環境來看，目前的世界逐漸向經濟一體化和全球化轉變，而中國加入WTO之后，WTO的貿易自由化與普惠化對經濟特區提出了更大的挑戰。同時，中國正從世界的新興市場轉變為新市場與新對手共存的形勢，這也對特區的發展提出了更高的要求。

其次，從國內的形勢來看，國家在地域和改革領域開展全面整體新布局，先后提出了西部大開發、振興東北、中部崛起等發展戰略，并在上海浦東、成渝以及武漢城市圈和長株潭城市群設立四個綜合配套改革試驗區，以及在全國建立高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區等120多個［2］。而這些政策的出臺都伴隨著中央政府的特殊政策，可以說，傳統的五大經濟特區已經不是優惠政策的集中地。

兩稅合一的稅收政策，實現了四個統一：內資、外資企業適用同一的企業所得稅法；統一并降低企業所得稅稅率；統一和規范了稅前扣除辦法和標準；統一稅收優惠政策，實行強調產業優惠并兼顧區域優惠的新稅收優惠體系。兩稅合一，企業所得稅從33%下降到25%，對于特區之外企業來說是減稅之舉。

但對于中國的五大經濟特區來說，兩稅合一也意味著特區最重要的一項優惠政策取消了。因為對傳統經濟特區來說，則意味著從15%上升到25%，實際增稅10%。這樣的反差，勢必會對特區經濟協調健康發展產生一定的沖擊［1］。

再次，從特區自身看，特區原來享有的大部分特殊優惠政策已經不復存在。并且經濟特區在發展中也遇到一些難以解決的問題，比如產業面臨升級與結構調整的問題，經濟發展與人口、資源、環境沖突的問題，社會問題凸顯等，這些都對經濟特區的發展產生不利影響。

（三）特區二元經濟明顯

在五大特區中，海南特區的不少農村、珠海特區、汕頭特區的部分農村還需要“扶貧”，不少農民收入僅能維持溫飽，與特區城市化水平反差較大。經濟特區內農村經濟發展緩慢，農民收入過低，這不僅拖了五大經濟特區率先實現現代化的后退，也會在一定程度上影響特區經濟的可持續發展。因此，特區在發展經濟的同時，應多關注農村經濟的發展，實現農村、城鎮的快速協調發展，只有這樣，才能加快發展步伐，最終改變農村的貧困面貌，實現經濟特區的全面發展。

三、經濟特區改革的新使命

（一）改革特區發展模式

經濟特區模式的選擇并不是一成不變的，必須根據特區經濟和社會發展的實際情況，借鑒國外發展的優良模式，不斷地進行調整與創新。

1.實行局部創新模式

這種模式主要指的是實行特區內的部分功能區與國際經濟性特區相接軌的特區模式。比如保稅區與自由貿易區接軌，高新技術產業開發區與科學工業園區接軌等內容。

對保稅區的定性、定位問題，中國沒有很好的解決，這使得在管理模式上保稅區與國際自由貿易區有很大差異。隨著世界經濟全球化，保稅區必須要在管理模式上有所突破，擺脫困境，以實現更好的發展。

目前，中國的高新技術產業開發區與國際上的科學工業園區差距很大。國外的科學工業園是以高校和研究機構為依托，以研究開發為重點，實行研究、開發、生產、貿易相結合，同時為科技人員提供良好的工作生活環境，中國的高新技術產業開發區應向其學習。

2.形成特色鮮明的優勢產業

在經濟全球化的背景下，特區進行產業結構調整也勢在必行。經濟特區應通過優化產業結構和產業升級來實現發展模式的創新，關鍵是選擇主導產業和支柱產業。比如，海南經濟特區就正在形成特色鮮明的優勢產業。

2009年底，國務院出臺《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（國發〔2009〕44號以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分兄赋?，海南應進一步解放思想，深化改革，擴大開放，構建更具活力的體制機制，走生產發展、生活富裕、生態良好的科學發展之路；積極發展服務型經濟、開放型經濟、生態型經濟，形成以旅游業為龍頭、現代服務業為主導的特色經濟結構；逐步將海南建設成為生態環境優美、文化魅力獨特、社會文明祥和的開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島。國家政策的出臺，為海南經濟特區的發展指明了方向，也有利于海南特區形成鮮明的優勢產業。

3.探索由政府主導型發展轉為市場主導型發展的發展模式

我國經濟特區在設立和建設中，主要是通過政府制定產業政策，扶植主導產業的發展，誘導資源進行配置，進而實現資本的原始積累。由此可見，政府是我國經濟特區發展的保障，直接推動著特區的發展和轉型。我國經濟特區的高速增長是以政府為主導的發展模式。

與西方的自由經濟區相比，可以發現，我國經濟特區是計劃經濟與優惠政策相結合的產物，而西方的自由經濟區則是市場機制與優惠政策的結晶。我國經濟特區最缺乏也是最需要的就是市場運行機制和良好的市場運行環境，而西方國家的自由經濟區是在較為完善的市場機制條件下，再配以優惠而靈活的政策，使資源的配置更優化，資源的利用更有效率，因此，其發展如魚得水，如虎添翼。

因此，新時期，我國經濟特區需轉變以往的經濟發展模式，逐步向市場主導型發展模式轉變。過去經濟的發展依靠優惠的經濟政策，現在則要依靠良好的投資環境，比如基礎設施、投資軟環境、自身素質的提高等。市場追求效率、政府維護公平，培植，維護市場，改善人力資源、保護自然環境、提高技術創新，最大限度發展好社會、個人和市場的作用，實現增長方式由粗放型向集約型的過渡，發展模式由政府主導向市場主導轉變［3］。

（二）制度與體制創新

創新是特區的靈魂和動力之源。30年的特區發展，在體制創新方面，建立了較為完善的社會主義市場經濟體制，對我國的經濟體制轉型發揮了重大作用，也使特區的經濟發展得到了巨大發展。新時期，除了做好經濟領域的創新，更要做好行政管理、社會體制以及政策的創新。

行政管理體制方面，政市分開，消除不正當競爭，保證市場監管的公正性和有效性，維護市場的良性運轉；政企分開，政府不直接參與企業的生產經營；權利下放，行業組織、中介機構獨立解決問題。

社會體制方面，伴隨著我國五大經濟特區的設立和建設，出現了大量的農村剩余勞動力。其中以深圳尤為突出。截至2009年底，深圳全市常住人口891.23萬，而本地的戶籍人口僅241.45萬，占常住人口比重27.1%。如此規模的人口，必然帶給經濟特區嚴重的公共資源負荷，并進一步帶來就業、醫療、住房、教育、治安等問題。因此，經濟特區需建立起比較完善的制度和運行機制，來防止出現社會、城市管理等方面的問題。這不僅對經濟特區，甚至全國都具有很大的現實意義［4］。

政策方面，隨著全球化進程的推進和經濟一體化的擴大，經濟特區原有的比較優勢逐漸減弱，特區的發展面臨極大的挑戰?，F階段五大經濟特區要得到進一步的發展，不能再靠以往的優惠政策來實現，而是要進行政策創新。政策創新的重點是發現和設計舊有體制和機制的功能性政策上，并爭取中央的認同和授權。功能性政策是指為發展某一方面的產業或做強某一方面的功能而需要的配套改革政策。

比如特區要發展創業金融,就可以向中央提出下放金融監管權限、放寬外部金融機構進入的條件和擴大業務經營準許等［5］。2003年春,胡錦濤總書記在寄語深圳時指出，深圳應該加快發展、率先發展、協調發展,繼續發揮“試驗田”和“示范區”作用。

2008年“兩會”期間，溫家寶總理也表示：“深圳特區還要辦下去，這個特區辦下去不是主要在于給予多少政策,而在于深圳特區是全國的一面旗幟?！边@些政策的出臺，比較有利于特區經濟的長遠發展。

（三）實體經濟和制度創新的雙重輻射和擴散

20世紀80年代以來，我國的經濟特區得到了迅猛的發展，但特區內依然存在欠發達地區，特區周邊地區的經濟依然較為落后。現階段我國經濟特區面臨政策優勢越來越少、資源與環境承載力已達到最大臨界點，經濟特區要“特”下去，需繼續建立較為完善的社會主義市場經濟體制先行先試。其中，特區的實體經濟和制度創新向欠發達地區的雙重輻射和擴散，需得到進一步的充實和壯大［5］。

經濟特區向欠發達地區的雙重輻射和擴散主要通過生產要素聚集和產業梯度轉移來實現。

生產要素流動的規律是從利潤率較低的地區流向利潤率較高的地區。我國的五大經濟特區經過多年的發展，產業齊全，基礎設施完備，要素眾多。大量的企業需要對不可分的基礎設施、勞動力以及信息進行共享，引起了生產要素的聚集。一方面，推動了特區經濟的發展；另一方面，由于額外的經濟效益和成本的節約，一部分生產要素產生外部規模經濟，帶動周邊地區的發展。

產業梯度轉移是指由市場經濟、發達經濟中心的部分產業遷移到周邊地區。目前，我國經濟特區市場飽和，生產要素過度聚集，要素價格大幅度提高，導致生產經營成本上升。這就需要低端企業向周邊地區遷移來獲取生存空間，實現特區中心產業結構的升級換代［1］。

（四）探索對外開放的新形式

今后經濟特區應進一步努力改善投資環境，特別是軟環境，提高辦事效率，轉變政府職能，建立并完善現代民主政治制度，合理有效和多渠道地引進外國資本、技術、創新方法和管理經驗，改善外商投資結構，提高外企技術水平和技術裝備程度，優化特區產業結構，進一步開拓對外經貿的廣度和深度，改善進出口商品結構，提高外資企業及其產品的國際競爭能力，促進特區各類企業的外向化和國際化。

特區的各類企業特別是三資企業對外聯系多，外向型層次高，經濟實力強，具有豐富的外經、外貿經驗，特區應進一步創造有利條件鼓勵它們到國外投資，利用國外資源，搞跨國經營，建立跨國公司，躋身國際市場，參與國際競爭。創建外向型、并符合國際慣例、與世界經濟接軌的經貿新體制。

（五）建立自由貿易區，向世界級轉型

經濟特區最基本最核心的功能作用就是“試驗田”。30年來經濟特區“試驗田”的功能作用，充分體現在從計劃經濟體制向市場經濟體制過度的探索與先行先試。

自由貿易區是指在不同的關稅區之間，各自劃出一塊地方，建立互免關稅的貿易關系，以便消除貿易障礙，使貨物、資金和人員自由或相當自由地往來，雙方受益，符合WTO貿易自由化的目標和“自由貿易區例外”的制約條款。

因此，不論是美國、德國、日本等發達國家，還是韓國、新加坡、巴西等新興工業化國家，以及泰國、印尼等準工業化國家，甚至斐濟等經濟落后的國家，都致力于建立和發展各種各樣的自由貿易區，可以說，自由貿易區是一塊新的“試驗田”。

經濟特區和自由貿易區以人員進出、貨幣流動、貨物出入自由開放為特點，都是市場經濟運作的產物，其本質是一致的，主要差異則是“自由”的程度與形式。因此我們可以這么認為：自由貿易區是經濟特區進一步的延伸與發展。

建立自由貿易區是世界各國對外開放的通行做法，我國現有的各類以保稅為主要特征的保稅區、出口加工區、保稅物流中心、保稅物流園區、保稅港區等，在某種程度上已經具有了自由貿易區的性質。2002年11月，朱镕基總理和東盟10國領導人簽署了《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，決定到2010年建成中國—東盟自由貿易區。它的建成，將會創造一個擁有18億消費者、近2萬億美元GDP、1.2萬億美元貿易總量的經濟區?？梢哉f，建設自由貿易區正成為中國發展的趨勢。

中國的經濟特區實行有別與國內其他地區的特殊政策與優惠措施，并具有綜合經濟功能，但卻沒有自由貿易區的功能。從發展和參與國際分工的需要來看，應考慮賦予經濟特區以自由貿易區的功能。自由貿易區猶如一個國際市場，各國貿易機構均可在區內設點，在自由貿易區內可以進行多元化的國際貿易，這對把握國際市場信息，促進企業直接參與世界經濟交往都有重要意義?？紤]到我國經濟特區已有的綜合性功能，那么未來的自由貿易區應是具有金融、投資、制造和自由貿易等多功能的綜合經濟區［6］。

中國經濟特區建立自由貿易區，可參考新加坡、臺灣的工業園區形式。在這個自由貿易區內，貨物的進出口直接進行對外貿易，不用通過其他地區，可以允許國際資本流入中國資本市場。如果能實行這種模式，也許會早日實行鄧小平所期待的在中國“再造幾個香港”的設想，中國的經濟特區也必將更加輝煌。

（六）開辟與世界經濟接軌的新途徑

首先，必須按照國際慣例要求，進一步深化特區經濟體制改革。國際慣例是世界上大部分市場經濟國家市場經濟運行的通行做法，具有統一性、可比性和可操作性?，F在聯合國的191個成員國中，絕大多數國家都是實行市場經濟體制，它們形成了世界性的市場經濟體系，各個國家都已溶于該體系之中，而絕不能獨立于該體系之外。作為發展中的社會主義國家，中國過去曾長期游離于該體系之外，給我國經濟、政治體制建設造成了重大損失。

隨著中國進入后WTO時代，中國更應擴大對外交流，融入國際經濟一體化，成為國際社會負責任的一員，早日與世界經濟體制接軌。因此，特區在如何加快與世界經濟接軌步伐方面，必須勇于實踐，大膽探索，敢于改革，為全國經濟體制與世界經濟體制的順利接軌提供操作性強的新經驗和好辦法。

其次，特區要擴大立法權限，加快立法程序，健全法制、法治制度。現代資本主義經濟是高度發達的商品經濟，其本質是開放的、自由的、法制的和法治的市場經濟。缺乏“游戲規則”的市場只會充滿混亂與欺詐，只會扭曲市場行為，增大交易成本，更談不上市場經濟的本質規律——機會均等、公平競爭。

作為我國改革開放的排頭兵和橋頭堡，經濟特區應在法制建設和加強法制、法治上走在全國前列。為此，特區必須根據國際慣例，并結合我國及特區的具體實際情況，加快制訂和健全各種法律法規措施，并嚴格司法，做到有法可依，執法必嚴，違法必究。

雖然各種特殊而優惠的政策曾啟動了經濟特區的高速發展，更多、更特、更優惠的政策也是今后經濟特區進一步快速發展的必不可少的條件。但如果經濟特區能勇敢而快速地拿起體制改革和制度創新的法寶，在全國率先進行體制超前改革與試驗，率先增創特區體制建設新優勢，那么，這不僅可以使特區的經濟發展完成由優惠政策啟動到新體制驅動的轉換，特區社會經濟的發展具備穩步向前發展的永恒的根本推動力量，使特區從政策優勢走向體制優勢，從體制優勢走向發展優勢；而且，更為重要的是，特區的體制超前改革與試驗將極大推動我國現代企業制度和現代政治制度的早日建立、發展和完善。這可能也是當初建立經濟特區的根本戰略目標所在。

［本文系黃景貴教授主持的“教育部新世紀優秀人才支持計劃”（NCET-07-0249）的部分研究成果。］

［1］羅清河，蔡騰飛.新時期經濟特區還要特下去[J].深圳大學學報：人文社會科學版，2008（6）.

［2］樹立新目標突破體制機制障礙［N］.深圳特區報，2008－11－20.

［3］鐘堅.深圳經濟特區進一步發展的定位與思考［J］.特區實踐與理論，2009（1）.

［4］李凌云.新形勢下經濟特區的特區之位探析［J］.特區經濟，2008（8）.

［5］六問經濟特區［N］.南方都市報，2009－11－19.

［6］李泊溪.中國經濟特區發展展望［EB/OL］.［2005－08－16］.http://gb.cri.cn/3821/ 2005/08/16/1245@662752.htm.

經過30年的發展，中國的經濟特區取得了令人矚目的成績?？梢哉f，經濟特區是中國社會實現計劃經濟向市場經濟轉變，啟動社會轉型的必由之路；是自上而下完成轉型社會制度變遷的必由之路；是實現共同富裕的中國特色的社會主義道路的必由之路。

（黃景貴，海南經貿職業技術學院院長；高瑩，海南大學研究生。）