開發開放20年：浦東快速城市化中的農民市民化分析

桂家友

（上海浦東新區行政學院，上海 200135）

社會學與社會工作

開發開放20年：浦東快速城市化中的農民市民化分析

桂家友

（上海浦東新區行政學院，上海 200135）

開發開放20年，浦東新區已經從一個以農村為主的郊區發展成為一個國際化的、現代化的新城區。這個快速城市化的過程，同時也是郊區農民市民化的過程。浦東農民到市民的路徑主要有征地、考學、參軍、轉干、招工等等，而征地農民相對其他群體，在市民化角色轉變中存在更多的問題，如身份轉變后的社會權利難以獲得以及職業轉變、生活和行為方式轉變、文化心理轉變等方面都存在困難，從而導致部分農民市民化過程不能順利完成，造成社會不和諧。因此，“新浦東”未來發展中，需要更加關注并切實解決農民市民化中的問題。

浦東新區 快速城市化 農民市民化

1990年浦東開發開放。歷經20年浦東新區已經由一個以農村為主的郊區發展為基本現代化的新城區。高速經濟發展和快速城市化是浦東新區這20年最典型的特征。然而在快速城市化過程中浦東農民市民化問題成為影響發展和社會和諧的一個重要因素，特別是隨著南匯行政區劃入浦東新區以后，新浦東面臨更多農民需要市民化以及市民化條件更加復雜化等方面的問題。

一、快速城市化：浦東20年開發開放的成就

作為改革開放的先行先試區，浦東經濟社會發展取得了令世人矚目的成就。20年開發開放，浦東建設成了一個全新的、國際化的、現代化的城區。

1.浦東20年的快速城市化

城市化是現代化一個重要方面，也是現代化水平的重要體現。從人類現代化歷程來看，城市化與工業化密不可分。隨著人類社會發展進步，機器代替人力成為主要的生產工具。產業分工與積聚、生產規模化和流水線作業、專業化分工與協作，導致企業規模不斷擴大以及企業群積聚，從而帶來了經濟加快發展以及基礎設施、公共交通、人們生活條件逐步改善。企業積聚帶來了生產人員的積聚，也帶來了提供服務人員的積聚，人口不斷增加和城市空間不斷擴展，推進城市化發展。工業化和城市化是現代經濟發展的重要推動力。城市空間的擴大、基礎設施的改善、人口積聚、企業積聚都會對經濟發展起到重要的推動作用。據世界銀行專家估計，當前城市化水平每提高一個百分點，至少能帶動GDP增長1.5個百分點。①付曉東：《中國城市化與可持續發展》，新華出版社2005年版，第80頁。經濟發展在改善人民生活條件和提高人民生活水平的同時，又進一步擴大投資，提供更多的就業機會，從而能夠吸引更多的人積聚，反過來也會刺激城市不斷擴張的欲望。城市化和經濟發展就這樣彼此相互發生影響。

浦東新區城市化和經濟發展也就是在這樣的相互作用中高歌猛進。1990年代初期，浦東開發開放的目標定位為“現代化、多功能、國際一流的新城區”，這個定位稍后作了修改：將浦東建設為“國際一流的外向型、多功能、現代化的新城區”。在浦東發展定位的變化中始終將“現代化”作為其目標，現代化體現在政治、經濟、社會和文化的各個領域，而現代化的新城區首先是現代水平的城市化新城區。

1990年國家決策開發開放浦東，就當時的浦東行政區劃來講，浦東還不是一個完整的行政區域，在這塊土地上的行政區域包括川沙縣、上海縣的三林鄉以及黃浦區、南市區、楊浦區的浦東部分。1993年浦東新區正式成立，撤銷川沙縣，原四區（1992年上海縣與原閔行區合并為新閔行區，因而1992之前浦東行政上是“三區兩縣”，到浦東新區成立前為“四區一縣”）浦東部分劃入浦東新區。浦東新區成立時的面積為522平方公里，戶籍人口143.73萬，城區面積約44平方公里，城市人口97.78萬人，城市化率68%。就人口城市化率來看，當時城市化水平基本達到發達國家水平，但是浦東新區還存在空間相對較大的農村地區。因而浦東城市化主要是城區向農村地區的推進過程，體現城市空間的現代化拓展。

基礎設施現代化建設。在浦東開發開放之前，以農村地區為主，道路交通和基礎設施比較落后。好的道路和城市化地區主要集中在沿黃浦江江岸。“浦東開發是一個高起點的都市化的過程。”②黃奇帆：《堅定不移地實施浦東開發開放的發展戰略》，載《浦東新區年鑒（1994）》，上海三聯書店1994年版，第5頁。開發開放之初，浦東新區大力推進城市基礎設施建設。根據資料顯示，1990年～1993年年底完成了第一輪“十大”基礎項目，主要包括南浦大橋、楊浦大橋、浦東煤氣廠、外高橋電廠、凌橋水廠、外高橋港區、楊高路、合流污水總管、通訊工程等。1994年開始了第二輪“十大”基礎項目包括浦東國際機場、浦東地鐵、隧道復線、人行越江隧道、中央軸線大道、外環線、港口二期、通訊樞紐、電廠二期等。這兩個“十大”工程是浦東新區開發開放第一個10年的建設成就，這些工程與其他基礎建設共同奠定了浦東城市建設的基礎。第二個10年的城市基礎工程更是錦上添花。磁懸浮列車工程、浦東機場二期、地鐵六號線、地鐵八號線浦東段、地鐵二號線東延伸段、張江有軌電車以及其他方面的基礎設施、城市改造、生活設施改善等等，浦東已經形成了現代化新城區完整的基礎設施系統。

征收土地，為現代城區拓展發展空間。作為一個依托上海浦西發展的地區，城市空間進一步拓展成為浦東發展的一個重要方面。浦東新區土地開發采取的方法是先“預征”，土地使用采取“重點小區開發”、“成片開發”、“滾動開發”的方針。“預征”的方法是不改變土地的使用權和使用性質的同時，將土地由農村集體所有權和管理權轉變為國家所有和國家管理（地方政府管理）。政府有效控制了土地的開發成本，并且土地增長效益也留在政府的手中。在開發開放的前3年，浦東新區就“預征”土地130平方公里。③同上，第7頁。“重點小區開發”就是以陸家嘴、外高橋、金橋和張江四個重點開發區為依托，推進浦東開發和發展。“成片開發”采取的方式是政府以財政投入國營開發公司，將成片土地批租給這些開發公司，這些公司通過“七通一平”（指自來水、雨水處理、污水處理、電訊、電力、煤氣、道路建設和土地平整），然后出讓。“滾動開發”就是政府以一定量的土地估價，入股開發公司，開發公司獲得土地資本后，按照統一的規劃要求實施土地開發，使土地資本與金融資本和產業資本結合，將“生地”開發成“熟地”，再通過土地有償轉讓引進大批產業項目。開發公司利用“滾雪球”的方式推進開發。隨著市場化需求增加，征地的方式也有調整。政府推出“以土地換保障”、“村改居”等方式來換取農民手中的土地。

點線面網絡型開發，城市化成片推進。“點”指重大市政設施工程項目為中心的重點區域，“線”指主要道路及陸家嘴地區沿江和沿線地區，“面”指各重點小區和城區構成的整體。點線面網絡型開發就是在開發開放初期，采取以重點項目帶動重點開發小區開發為中心的點狀開發，經過一段時間消化吸收后，以重點小區和主要道路沿線開發為主的點——線結合，最終形成點——線——面結合的網絡型全面開發模式。經過1996年的“列車工程”、2004年的功能區域建設、2006年的新市鎮規劃和建設，浦東已經形成了城市化成片區域的推進和加快推進的點線面網絡型開發階段。

浦東20年的快速城市化成就喜人。2008年底浦東新區面積570平方公里，環線內城區面積和環線外城市化面積總計300多平方公里；浦東（戶籍）農業人口由1990年的52.25萬人下降到2008年底的10.67萬人，常住人口達到305萬以上。這種城市化的速度不是常規方式的城市化，是政府強力推進和優惠政策推動下，外資和外企、內資和內聯企業以及上海市和浦東企業快速積聚共同推進的結果，是城市化的“躍進”。

2.浦東快速城市化依靠的基礎

城市化發展與一定的經濟社會發展階段，特別是與生產力發展階段有關。浦東快速城市化主要是依靠經濟發展的支撐和優惠政策的支持。

一是依靠經濟快速發展。一般來說，城市化速度與工業化具有密切的相關性，工業化快速發展推進城市化快速發展，而工業化是經濟發展重要的支柱。這主要是就一個國家或地區工業化初期而言，而對于一個工業化已經非常成熟階段的浦東來說，浦東開發開放20年的城市化不是依靠工業化推進來加快的，因為在1990年浦東第二產業占GDP達到76.2%。盡管浦東快速城市化的推進與工業化沒有明顯的同相關系，但是與經濟快速發展具有直接的關系。1990年浦東新區GDP為60.24億元，2000年為923.51億元，到2008年為3150.99億元，18年增長了50倍。浦東經濟快速發展主要依靠的是外資和外企、內資和內聯企業以及上海市和浦東企業共同推進。經濟快速發展和引資不斷擴大給浦東財政帶來了巨大收入（國家給浦東的政策是開發開放初期幾年財政收入留在當地發展），財政收入提高保證了快速城市化的基礎設施的投入。同時，快速經濟發展也對城市空間擴展提出了新需要，這樣就為城區向郊區擴張形成了有效需求。

二是依靠優惠政策支持。浦東新區在發展中通過優惠政策來完成其確立的任務，從而推進了快速城市化的實現。中委[1990]100號、國函[1992]5號、國函[1995]61號文件，以及在幾個文件的基礎上國務院有關部門頒布的10多項政府法規，賦予了上海和浦東一系列財政、稅收和獨特的對外開放方面的功能性優惠政策；上海市委、市政府就先后出臺了一系列配套政策，涉及浦東新區規劃建設、外企審批、產業投資、土地管理和保稅區管理等方面的政策。東南亞金融危機后，滬府發[1998]18號文件鼓勵各種經濟成分的企業特別是大企業（集團）來滬投資，為這些企業提供辦理各種手續、稅收等方面的優惠。綜合配套改革試點以來，中央多個部委以及上海市政府在浦東推出多項改革試點措施。這些政策對推進浦東快速發展和城市化建設發揮積極的作用。

3.浦東快速城市化與農民市民化的關系

城市化理論成果非常豐富，各個學科對城市化的理解也不盡然相同，但是可以基本上將城市化含義分為三類：“人口城市化”、“空間城市化”和“生活方式城市化”。當然這些含義不是截然分開的，城市地理學家從人和土地兩個要素相結合的“地域”出發，對城市化進行研究，認為多種經濟用地和生活用地空間積聚的過程就是城市成長發展的過程；社會學家指出城市化是一個城市生活方式的發展過程，不僅意味著人們不斷被吸引到城市，并被納入城市的生活組織中去，而且還意味著城市生活方式的不斷強化；人口學家認為城市化就是人口向城市集中的過程。①姜斌：《快速城市化進程中城市居住空間形態演進與發展——以大連市為例》，遼寧師范大學博士研究生學位論文2008年，第9頁。以上對城市化含義的剖析，可以看出城市化與農民具有密切的關系。那么浦東快速城市化與農民市民化的關系體現在哪些方面呢？

一方面，快速城市化推進農民市民化的快速發展。快速城市化導致城市空間的快速擴展，城市不斷向農村“侵入”，農民的土地不斷被征用，農民轉為市民的速度加快；快速城市化也導致城市人口快速積聚，這些人口主要是來自農村，他們的職業非農化的過程也在加快。

另一方面，快速城市化也帶來農民市民化過程的中斷。中國農民市民化過程主要包括身份轉變、職業轉變、生活和行為方式轉變、文化心理轉變幾個相互關聯的過程。只有順利完成了這幾個過程，才算是最終完成了市民化。在浦東，由于快速城市化過程中部分人難以實現職業轉變，從而也難以完成生活方式和心理轉變的關鍵階段，導致部分農民市民化過程的中斷。由于城市化的速度很快，政府專注于經濟發展和城市化快速推進方面的工作，而忽視了剛剛城市化這部分人的城市生活和城市融入。

二、浦東農民市民化存在的問題

農民市民化與城市化具有密切的關系。浦東快速城市化對農民市民化具有積極推進的一面，同時也帶來消極的作用和影響。

1.農民市民化的涵義

從一定意義上來講，農民市民化與人口城市化含義基本相同，農民市民化是農民到市民的轉變；人口城市化是農村人（身份的農民）到城市人的轉變。但是兩者的關注點不一樣，人口城市化關注人的職業從農業到非農轉變，居住空間從分散到集中過程；而農民市民化更關注如何實現從農民到市民角色轉變中生活和行為方式轉變以及文化心理轉變等更為復雜的過程。

農民市民化一方面看是農民素質和能力轉變的過程，是作為一種職業的“農民”和作為一種社會身份的“農民”在市民轉變的過程中，發展出相應的能力，學習并獲得市民的基本資格、適應城市并具備一個城市市民基本素質的過程。②鄭杭生：《農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題》，《甘肅社會科學》2005年第4期。另一方面看是角色轉變推進城市文明發展過程，是在我國現代化建設過程中，借助于工業化和城市化的推動，使現有的傳統農民在身份、地位、價值觀、社會權利以及生產生活方式等各方面全面向城市市民轉化，以實現城市文明的社會變遷過程。農民市民化說到底就是為了打破農村與城市、農民與市民角色之間的差異。農民市民化不僅僅是農民職業的轉變（非農化）和居住空間的轉移（城市化），更是農民社會文化屬性與角色內涵的轉型（市民化）和城鄉關系的重構過程（結構化）。戶籍轉變、地域轉移、職業轉換只是農民市民化進程的“外部特性”，而更為重要的是新市民群體如何在角色內涵上實現真正的轉型與再造。③文軍：《農民市民化》，《開放時代》2009年第8期。

農民市民化研究領域可從多個方面展開，農民生活方式(居住、交往、習俗)的市民化、行為方式的市民化、工作方式(職業)與思維方式的市民化。④鄭杭生：《農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題》，《甘肅社會科學》2005年第4期。農民市民化的對象主要是農民工和城市郊區農民。有學者認為我國農民市民化按照先從農民到農民工，再從農民工到市民“路徑”。農民工市民化包括四個層面的涵義：一是職業由次屬的、非正規勞動力市場上的農民工轉變成首屬的、正規的勞動力市場上的非農產業工人；二是社會身份由農民轉變成市民；三是農民工自身素質的進一步提高和市民化；四是農民工意識形態、生活方式和行為方式的城市化。⑤劉傳江：《中國農民工市民化研究》，《理論月刊》2006年第10期。農民工市民化研究主要關注農民工獲得市民身份和權利、在城市的經濟地位的提升、文化素質的提高、與市民的社會融合，以及文化心理的現代性等。而郊區農民市民化研究關注郊區農民身份轉變類型、動力機制、價值觀念、社會權利、社會參與等方面的內容。①文軍：《農民的“終結”與新市民群體的角色“再造”——以上海郊區農民市民化為例》，《社會科學研究》2009年第2期。

當代中國的農民，無論是農民工還是郊區農民的市民化完整過程應該包括幾個方面的轉變：身份轉變、職業轉變、生活和行為方式轉變、文化心理轉變。當代中國，農民不僅是職業概念也是身份概念，如果沒有身份的轉變，就像農民工一樣在城市生活工作幾十年最終還得離開城市回到農村。身份轉變在當前主要有幾種方式：考學、參軍、轉干或者征地被城市吸收為市民（如上海最近幾年開始將部分優秀農民工代表吸收為上海市民②臧鳴：《43名優秀農民工獲準直接落滬》，《東方早報》2010年4月2日。）或其他方式。由于身份與權利密不可分，因此如果一個農民獲得市民身份，他就應該享受與市民同樣的社會權利。職業轉變就是農民的非農化過程，職業或工作是一個人在城市獲得和改善生活的基礎。身份轉變和職業轉變是“外部特性”，是農民市民化的基礎條件，兩者的轉變有的時候同步，如征地農民同時被招工進工廠；有的時候不同步，如征地后，農民成為失業者。生活和行為方式轉變以及文化心理轉變屬于再社會化過程。生活和行為方式轉變是進一步市民化的體現，也是農民到市民角色轉變的重要環節。告別不守時間觀念和生活規律的農村生活方式和養成現代都市的市民生活習慣需要長期的城市文化和文明的熏陶。文化心理轉變是市民化過程能否最終完成的環節。文化心理包括價值觀、思想態度、城市文明的認同、市民歸屬感等等方面的內容。

2.浦東農民市民化的現狀

浦東農民市民化總體效果較好，但是現狀也不容樂觀，特別是農民市民化之后社會權利的缺失以及職業轉變困難，從而導致市民化過程難以順利完成。

（1）浦東農民身份轉變的類型

自國家決策開發開放浦東以來，浦東農民分化加速，農民身份轉變類型可以分為幾類。

一是征地方式。征地是郊區農民轉換身份的主要渠道。征地的用途主要有交通、綠化、市政工程等基礎設施的公益性或公共性用地，房產開發、企業廠房等商業性用地、城市儲備用地等。這些征地往往和房屋拆遷連在一起。由于被征地，農民失去或部分失去土地，政府補償給農民往往以家庭全體成員或部分成員身份轉變即由農業戶口轉為非農業戶口。

二是考學、參軍、轉干等方式。考學是農民子女“跳農門”的一種重要方式，也是在浦東農民身份轉變中第二大途徑；還有一些通過類似方式得到身份轉變如參軍升職轉干和農民干部編制轉為國家干部編制等。

三是招工方式。這類招工是指能夠解決農民身份的招工，即在招工的同時轉變戶籍。這類招工主要發生在浦東開發開放初期，到上個世紀末逐步減少，新世紀初這類招工就很少有了。

四是政策性規定的方式。上海市（公安局）政府出臺政策規定：自2001年1月1日后出生的農民子女，直接登記為城鎮戶口（非農業戶口）。

根據1999年《浦東年鑒》這方面記載顯示，在浦東開發開放前9年里，農業人口轉為非農業人口居前三位的原因：一是征地人口10.20萬人，占56.7%；二是招生人數1.63萬人，占9.1%；三是招工人數0.27萬人，占3.9%。③浦東年鑒編輯委員會：《浦東年鑒(1999)》，浦東年鑒出版社1999年版，第17頁。當然，2000年以后，征地和政策性規定是農民非農化的主要原因，其次才是考學、參軍、轉干和招工。考學、參軍、轉干和招工等身份轉變的同時職業發生了轉變，這部分人很快就能融入城市生活，城市的精神和城市文明型塑著他們的行為，從而使得他們與單位、與城市分不開，成為城市的一份子。但是占農民市民化群體最大的征地農民卻在身份轉變的同時難以實現職業轉變或難以尋找到改變生活方式的職業，從而在市民化過程中成為不合格或不完全合格的城市中的一員。因而本文主要是就浦東郊區征地農民市民化來展開論述的。

表1 浦東新區主要年份戶籍農業人口、農村人口和總人口對比① 資料來源：根據《浦東新區統計年鑒（2009）》，中國統計出版社2009年版，第38～39、80頁。

（2）農民市民化的現狀

一是身份轉變的數量較大，但不能獲得老市民同樣的權利。浦東新區1990年農業（戶籍）人口是52.27萬，到2008年底農業人口只剩下10.67萬，減少了80%（見表1）。這是浦東快速城市化帶來農民市民化的積極作用，農民轉變為市民以后應該獲得同樣的社會權利。農民與市民的社會權利差異包括教育、醫療、社會保障等等多方面內容。浦東農民被征地之后，不僅教育和醫療權利不能得到老市民的同樣待遇，而且社會保障也不是“城保”（城鎮居民社會保險）卻是“鎮保”（小城鎮保險——上海市特有的社會保障類型）。“鎮保”在保障方面遠遠低于“城保”。不能獲得同樣的市民權利，這是浦東農民市民化的一個難點問題。

二是職業轉變起初數量大且效果好，但后來職業層級低且難度越來越大。1990年浦東開始加快城市化發展，征地的范圍和進度迅速提高，農民職業轉變在加速進行。因為當時的動遷政策和征地政策規定必需安置征地農民和拆遷戶的全部或部分人口，而且這些安置的工作主要是進工廠當工人。就當時中國工業化大發展時期，鄉鎮企業也進入了黃金階段，這些征地農民成為工人算是職業轉變較理想的結果。隨著市場化發展，安置工作難以繼續下去，1996年以后政府放棄了“誰動遷，誰安置”政策，征地后的農民只能自謀職業。從現實中我們可以觀察到，隨后浦東征地農民職業轉變不僅數量有限，而且由于文化水平和技能限制所從事的主要是相對來講工資收入不高的行業，包括交通協管、城市環衛、保安、倉庫保管員、營業員、收銀員等方面的工作。這也可以從1990年浦東新區的農業人口比農村人口多5.27萬，但是到了2008年農村人口比農業人口反而多出了20多萬（見表1）這組數據中反映出來。這說明2008年盡管很多農民身份轉變了，但是很大一部分人仍然生活在農村。這一部分人可能也從事其他非農工作，但是職業轉變并沒有順利完成。

三是生活方式和行為方式轉變較難。就個體而言，職業轉變實際上體現為個人從事生產方式的轉變；而生活方式的轉變一般需要在職業轉變的基礎上才能獲得。郊區農民在轉變身份以后，一般都生活在動遷小區，生活方式和行為方式也會發生一定變化，但是難以養成老市民的生活方式和行為方式。一方面動遷小區附近很少有文化消費如電影院、圖書館等等，另一方面即使有這些條件，但是這些原來的農民也很少會去消費。這主要是生活習慣和行為方式改變不是一朝一夕的事情，同時生活方式改變與經濟收入的改變密切相關。由于難以獲得比以前更多的經濟收入，因而也就難以去改善生活或改變生活方式。

四是文化心理轉變難以順利完成。在市民化過程中，最難完成的轉變就是價值觀念、思想態度、城市歸屬感和市民認同等心理方面的轉變。這些方面的轉變需要在前三個轉變的基礎上才能夠有效發生。如農民工由于身份得不到轉變，即使能夠找到一份體面的工作，在城市生活了很多年，但是也難以將自己看作是城市的一份子。而對于職業方面沒有得到有效轉變的郊區農民來說，也是難以將自己看作是市民群體中的一份子。長期下去就會造成心理失衡和心態不平衡，農民心態問題是當前浦東社會不穩定的重要根源。

3.浦東農民市民化存在問題的原因分析

總體上來看，浦東征地農民市民化還是取得了一定成就，但是也存在農民市民化水平不高的問題。大部分只是完成了市民化初級階段的身份轉變，而那些沒能實現職業轉變的人們，他們的生活和行為方式及文化心理轉變就更難以完成。

浦東開發開放以來經濟社會發展路徑的特殊性。一個國家的經濟社會發展一般都會遵循一個循序漸進的規律，從農業社會向工業社會和后工業社會轉變。1990年開發開放初期，浦東產業結構就已經進入到二、三、一這種標志成熟工業化階段，但社會發展還以農村地區為主；2007年開始進入三、二、一的后工業化階段的產業結構，但是浦東這個過程中二元結構始終成為郊區農村和農民的權利獲得和進一步發展的重要障礙。而且這個階段已經不像工業化初期主要依靠農村勞動力來提高城市的利潤階段，因而對于吸收農民從事非農業工作缺乏動力機制，因為浦東主要發展金融、航運、電子、醫藥等高科技產業和現代服務業。

浦東農民職業轉變困難的其他方面原因。浦東農民身份轉變之后最難以解決的是職業轉移，這主要由于三個方面的原因造成的。一是浦東經濟社會快速發展但城鄉兩部門隔離。浦東開發開放以來第一產業占GDP的比重微不足道，已經從1990年的3.7%降到2008年的0.2%，但這20年以來，特別是1996年以后農村勞動力沒能夠有效轉移。這與浦東在經濟社會發展和消除城鄉二元結構的過程中實行兩部門分離有關。城市的發展與農村的發展沒有直接的關系，城市推進到哪里對農村影響到哪里，城市只攫取農村的土地和資源，而很少關注居住在土地上的農民。二是農民素質難以適應浦東經濟社會發展需要。浦東20年來的發展主要是靠引進外資和外國企業追求的是資本密集、技術密集、知識密集、人才密集的高端產業，打造先進的制造業、現代服務業、創新創意產業三大產業領域高地。以高科技為先導的先進制造業、以金融為核心的現代服務業、以知識為載體的創新創意產業在全國和全世界市場上遴選人才。這樣高端現代產業和服務業難以接納種地的農民。三是外來農民工對當地農民就業轉移產生不利影響（見表2）。在開發開放初期，浦東也給予動遷農民安置，但是隨著企業壓力增大和市場發育逐步成熟，浦東涌入了大量的農民工。外地農民工是農村中素質較高的身強力壯者，而工作要求比本地農民低，從而對浦東農民職業轉變產生不利的影響。

表2 浦東新區主要年份外來（流入）農村勞動力（單位：萬人）① 資料來源：根據《浦東新區統計年鑒（2009）》，中國統計出版社2009年版，第80頁。

政府對郊區農民教育培訓和文化建設的投入不夠。農民身份轉變以后，最為關鍵的應該是如何提高他們的素質，讓他們在市場中獲得有利的競爭優勢，尋找到合適的工作，從而使得農民市民化過程能夠順利完成。這就需要政府對征地農民培訓增加投入。這種投入，不應該是幾天的培訓費用，而應該是幾個月甚至半年以上的素質和技能培訓。但是這20年，浦東政府這方面的投入遠遠不夠。政府更多關注市場和經濟方面的發展，而對于剛剛市民化的群體如何適應城市、融入城市生活沒有足夠重視。

三、提高浦東農民市民化水平的思考

農民市民化是消除城鄉二元結構、解決社會問題和矛盾的重要途徑。浦東農民市民化問題最大的群體是征地農民市民化問題。與農民工市民化的關鍵障礙是戶籍制度相比，浦東農民市民化存在的問題主要是職業轉變的困難，因此要從職業轉變這一基礎問題入手，營造良好的社會環境，促進市民角色轉變，完成文化心理轉變。

一是要加大培訓投入和技能培訓力度，實現城鄉教育資源均衡化發展。農民征地之后身份轉變了，成為一個“新市民”，但是要完成市民角色的轉變關鍵還必需獲得城市的一份工作。農民要想重新獲取一份工作，必需參加就業培訓，政府要加大以職業技術、崗位技能為重點的免費就業培訓，提高他們的再就業能力。當然，也可以鼓勵社會提供有償培訓服務，由政府“買單”。總之，需要不斷追加農村教育和培訓的投入，從而做到成人教育培訓和職業教育培訓資源城鄉均衡發展。另外，政府在征地農民再就業中提供給申請個體經營、貸款、稅收、場地等方面優惠政策，為他們職業轉變提供積極支持。

二是提供更好的社會生活環境，順利完成再社會化過程。在上個世紀末農村流行一句順口溜“十億人民九億拖（打牌），還有一億迪斯科”；而到本世紀初這句流行語卻改為“十億人民九億壘（打麻將），還有一億在閑扯”。盡管并非完全的真實生活寫照，但是反映了農村生活一斑。失地農民沒有找到工作，往往就會在麻將桌上過日子。不僅勞動力沒有發揮作用，而且往往會導致社會矛盾的增多。因此必須要建設較好的娛樂生活設施，千方百計為他們找到合適工作的機會，不斷提高他們素質，按照城市社區的規范和要求進行統一管理，加強對失地農民的公民道德建設和精神文明建設，豐富精神文化生活，營造良好的生活環境，以城市精神和城市文明對他們進行再培訓和再社會化。

三是維護合法權利，擴大社會參與和社會融入。農民身份轉變以后就是市民身份的獲得，這些“新市民”并不能一下子就能夠達到“市民”的要求。要積極引導他們靠自己的力量打破對過去社區和社區精英的依戀，重新建立城市社區生活；要賦予他們同等的市民權利，疏通其維護利益渠道，增強他們城市生活能力；要增強其可持續的經濟保障能力和社會競爭意識，在城市立足穩定；要增加他們與城市不同群體之間的接觸機會，并與新的社會群體和睦相處，強化其市民身份的認同；也要積極引導他們參與政治和參與社會管理，成為合格的市民，完成角色轉變，積極融入城市。

四是在注重城市和經濟發展的同時要更加關注農民市民化問題。隨著南匯劃入浦東新區工作的完成和兩區過渡中的政策對接和協調任務的完成，留給浦東新區的任務不僅是如何利用這個發展空間，而且是如何解決未來原南匯地區近30萬農業人口市民化的問題。本文分析中由于考慮到數據的可比較性，主要是對原浦東20年發展中農民市民化的分析，但是浦東在未來發展中更要關注原南匯地區860平方公里上的農村和農民。政府在關注城市發展和經濟領域的增長的同時必須更加注重農村社會的建設和發展，為農民市民化過程順利實現提供積極保障。只有這樣，才能維護快速發展中的社會穩定，建立社會主義和諧社會。

20 Years of Development and Opening up:Analyzing the Peasants’Citizenization during the Process of Rapid Urbanization in Pudong

GUI Jiayou

After20 years of development and opening up，the Pudong New Area has developed from a mainly rural suburb into an international and modern new district.It is a process of rapid urbanization，but also the process of citizenization for the rural farmers.For a farmer in Pudong，the main paths to a citizen are land acquisition，college education，joining the army，becoming a cardre，recruitment，etc.Compared with other groups，the landless farmers encounter more problems during the changing of role，such as social rights，vocational shift.All these make some farmers unable to complete the process of citizenization successfully，leading to social disharmony.Therefore，the“New Pudong”in the future development needs to focus on concrete measures to solve the problem of the farmers’citizenization.

Pudong New Area，rapid urbanization，farmers’citizenization

2009年國家社科基金重點項目（09 A S H002）“農民的‘終結’與新市民群體的角色再造——大都市郊區農民市民化問題研究”系列成果之一。

桂家友（1969-），男，江西九江人，博士研究生，上海浦東新區行政學院講師，主要從事政治社會學、社會政策與社會發展等領域的研究。

C912.81

A

1008-7672（2010）03-0001-09

徐澍）