基于參與式民主管理的“4+2”工作法的實用性和可行性

□薛曉東 梁 娜 [電子科技大學 成都 610054]

基于參與式民主管理的“4+2”工作法的實用性和可行性

□薛曉東 梁 娜 [電子科技大學 成都 610054]

當代參與式民主理論是在反思自由主義的代議制民主的危機中復興起來的。參與式民主理論的核心概念是公民參與，主張通過公民的討論、協商來制定公共政策，解決公共事務的問題。“4+2”工作法作為一種農村基層民主管理方法，其基本手段就是通過擴大農民群眾的參與，從而使其成為基層公共事務的決策者和執行者，因此說“4+2”工作法有一定的實用性和可行性。但在具體操作的過程中仍存在公民的有限理性等問題，所以對于“4+2”工作法的借鑒和推廣問題應謹慎進行。

參與式民主管理; “4+2”工作法; 實用性; 可行性

在數千年漫長的人類進程中，民主的理論也在不斷地變化發展著。隨著精英民主理論的興盛，“參與”在民主理論中一度沉寂，盡管“參與”在民主理論的長河中源遠流長，由于功利主義的廣泛傳播，理想不敵現實，經驗主義民主理論的影響仍超過了傳統的理性主義民主的影響。當然，這種狀況不可能永恒。一旦人們對現實失望，又想借助于理想來改造現實。因此經過一段時間的沉寂之后，隨著第二次世界大戰的結束，民主的理想再度在人們的政治期望中復興，參與民主理論于20世紀60、70年代的重新興起就成為理所當然的了。

一、參與式民主理論

參與式民主理論源于西方，其代表人物主要有：盧梭、道格拉斯·霍華德·柯爾、卡羅爾·佩特曼、麥克弗森、巴伯、哈貝馬斯等。

在參與民主理論家中，盧梭或許可以被認為是最為卓越的代表。他的參與民主思想最初是體現于《社會契約論》。他認為公民要想獲得真正的自由，必須通過參與水平的提高，這種參與不是代議制民主所倡導的間接參與，而是直接參與到決策過程中去。并且認為這種參與能對人們產生一種心理效應[1]。20世紀中期英國著名學者道格拉斯·霍華德·柯爾提出用職能民主制代替傳統的代議制民主的假設，在某種程度上繼承并發揚了盧梭的思想。他認為“真正的民主政治不應當在單獨的、無所不能的議會中去尋求，而應當在各種有調節職能的代表團體這種制度中去尋求。”麥克弗森在1962年出版的《擁占性個人主義的政治理論》中提出，應將民眾參與的民主擴大到社會生活的各個領域中去，為此，麥克弗森主張把競爭性政黨制度與可能實行直接民主的組織結合起來，并按照直接民主制的原則就程序使政黨民主化。卡羅爾·佩特曼是參與式民主理論的最為重要的代表人物,她的《參與和民主理論》的出版,被視為當代參與式民主理論興起的一個標志。卡羅爾·佩特曼認為只有所有公民直接參與的民主才是真正的民主[2]。巴伯在1984年出版的《強勢民主-新時代參與政治》一書中提出了以擴大公民對政治的直接參與為核心的強勢民主理論[3]。哈貝馬斯強調了公民在公共領域的直接參與。他認為在公職人員的選舉上，可以承認并接受代議制度，實行間接民主；但在公共意見的表達上，公眾則是不能被替代、被代表的，必須通過公共領域的自由討論。

二、參與式民主管理的主要觀點

第一，參與式民主強調更多的公民參與，以彌補代議制民主的精英政治的不足。代議制民主本來是想把大眾政治和精英政治結合起來，希望通過大眾選舉產生大多數人所擁護的精英來管理公共事務。但問題是資本主義的經濟基礎在某種程度上剝奪了大多數人參與選舉的權利和可能性，并且即使通過大眾選舉產生了大多數人所擁護的精英，但在這些精英成為公共事務的決策者后，或迫于壓力，他們會維護和代表統治階級的利益，而忽視大眾選舉的初衷。這樣大眾政治就成為一句空話，從而加劇公民對政治的冷漠和疏離，最終依然演變為精英政治、寡頭政治。參與式民主則不僅強調大眾參與選舉精英代表的過程，而且參與對公共事務進行決策的整個過程。

第二，參與式民主強調公民參與公共政策制訂過程中的討論、協商，以彌補代議制民主選舉政治的不足。代議制民主試圖用大眾選舉來掩蓋精英政治的本質，認為只要大眾參與選舉就實現了民主政治[4]。在現代國家中，普遍認為民主政治的首要標志是民主選舉，但更為重要的是在公共政策制定過程中，公民通過討論、協商來表達自己的意見和建議，進而使自己的建議能在決策中體現出來。然而這些都是代議制民主所不能達到的，隨著公民權利意識的蘇醒和參政意識的增強，代議制民主的這種弊端日益凸現出來，而參與式民主則順應民意，鼓勵公民在政策制定過程中的討論、協商。

第三，參與式民主強調通過公民參與的討論、協商來達到互助互利、共同合作，彌補代議制民主中的“投票規則”、“多數規則”的不足[5]。在一個“人人有思想”的社會大綜合體中，要想對一個問題達成一致意見就會變得很難，而代議制民主卻為此提出了一個有效解決的方法—投票，即多數規則。看起來似乎無可厚非，的確是個好辦法，問題在于由于投票人所處的經濟地位不平等，那些在經濟上占統治地位的人為了最終的勝利，就會運用經濟手段去麻痹、收買一部分人，從而導致最終投票的結果很可能不能代表大眾的真實想法，而僅僅是一場“政治交易或投資交易”。參與式民主則強調公民在參與過程中通過討論、協商來達成一致意見，討論、協商并不是排斥各種不同意見，而是建立“不統一”基礎上的“大統一”。

第四，參與式民主強調更廣泛的社會民主,以彌補代議制的政治民主的不足。社會的政治、經濟、文化、教育、衛生醫療等各個方面都與人們的生活息息相關，所謂的“民主”并不僅僅是代議制所倡導的政治層面的民主，而是應該滲透到社會生活的各個層面，只有這樣才能達到真正意義上的民主，也就是說只有首先形成一個參與性社會，才能實現民主的愿望。而參與性社會正是參與式民主的重要代表人卡羅爾·佩特曼所倡導的。

總而言之，參與式民主理論的核心概念是公民參與，主張通過公民的討論、協商來制定公共政策，解決公共事務的問題。“4+2”工作法的宗旨就是擴大農民參與，讓農民自己成為自身事物的決策者和執行者。

三、“4+2”工作法

（一）“4+2”工作法的相關概念

1.“4+2”工作法的概念

所謂“4+2”工作法就是：凡是村級重大事務和與農民群眾切身利益相關的事項，都要按照“4+2”工作法決策、實施，其基本程序包括“四議兩公開”。“四議”是指黨支部提議、“兩委會”商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”是指決議公開、實施結果公開。

2.“4+2”工作法流程圖

具體工作流程圖1如下：

圖1 工作法流程圖

（二）“4+2”工作法的具體情況

1．“4+2”工作法提出的背景

鄧州市是河南省的農業大縣。稅費改革前，鄧州人均稅負較重，稅費改革之后，鄉鎮“斷奶”令基層干部面臨更加艱難的工作局面。一方面是歷史欠賬等待還清，一方面是大量的村級公共事業無人管理；一方面是國家的各種惠農政策需要村級具體落實，一方面是村民權利意識不斷增強，宅基地、計劃生育、集體資產處理等熱點、焦點問題不斷升溫。而此時，由于基層干部長期習慣于“我說你干”的工作方式，面對多樣化發展的農村社會現狀，干部們感到了手段的缺乏。“軟辦法不頂用，硬辦法不能用，新辦法不會用”，社會基層之間的共識越來越難以達成，村級矛盾大量攀升，群體上訪、群體性事件時有發生。面對復雜困難的局勢，2004年一種名叫“4+2”的工作法在鄧州市誕生。

2009年5月4日，中共河南省委、河南省人民政府做出《關于在全省村級組織推廣鄧州市農村黨支部、村委會“4+2”工作法的決定》。

2.“4+2”工作法取得的成效

從河南省鄧州市實施“4+2”工作法的過程來看，取得了以下成效：

一是明確了農村基層組織的工作方向。在“4+2”工作法實施過程中，黨支部享有主動權，能夠充分發揮領導核心作用；村委會享有自主權，能夠充分發揮決策執行的主體作用。兩者之間領導與被領導的關系進一步明確了，各自的工作職責進一步明晰了。“兩委”班子負起了各自責任、發揮了各自作用，實現了工作相連、力量相聚、目標相同。

二是理順了村干部的工作思路。“4+2”工作法集中了民智，匯聚了民力，推進了科學決策、民主決策，解決了部分干部不愿干、不敢干、不會干的問題。

三是理順了干群關系。“4+2”工作法將民主貫徹到基層，實現了決策過程讓群眾參與、決策效果由群眾檢驗，使群眾管理村級事務的主觀意愿變成了看得見、摸得著的民主實踐，促使黨員干部主動問政于民、問需于民、問計于民，爭取群眾支持、贏得群眾認可。

四、“4+2”工作法的實用性

（一）推行“4+2”工作法，農村活力顯現出來，創新了農村發展的途徑

“4+2”工作法是加強農村基層組織建設和管理工作形式的一個創新實踐，其充分體現和保障了群眾的決策權、知情權、參與權，尤其是對新農村建設工作的推進，使農村的活力充分顯現出來。

1．在范圍上涵蓋了農村經濟社會發展的各項工作。

農村工作環境特殊，工作形勢復雜，工作對象單一，“4+2”工作法的內容是針對農村工作提出來的，只要涉及農村工作，如：集體土地出租或轉讓、農村醫療保障、農村貧困補助等涉及群眾利益的事情都涵蓋其中。

2．在實踐上體現了科學化、規范化、制度化的要求。

自古以來，在農村就沒有形成一個系統的管理措施，作為基層的管理者，在沒有固定模式遵循的情況下基本上是奉行“以硬治硬，以蠻治蠻”的信條，即使是真正為了群眾利益著想，但由于工作方法的原因，也極易引起群眾的不滿。“4+2”工作法則把農村工作的流程進行了系統的歸納、整理和總結，換位思考，站在群眾立場，充分考慮群眾利益，提出的工作方法更科學，更規范，在推廣中久而久之也就慢慢規范起來。

3．在落實上實現了加強黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法辦事的有機統一。

隨著農民受教育水平的不斷提高，農民的維權意識漸漸增強，不僅僅是管理者，越來越多的農民也希望參與到村務工作中以保障自己的權益。“4+2”工作法給群眾提供了加強了管理者和被管理者之間的思想交流和意見溝通的平臺，同時對基層管理者來說，也建立了一種監督和約束機制。因此作為基層管理者，有了制度，有了監督，在一定程度上會更多的通過換位思考，依據各項規章制度行事，也會更加尊重群眾的意見。

4．在方式方法上，探索了加強農村基層組織建設的新途徑。

以往村級事務基本上都是由村兩委商議以后就直接決定實施，群眾卻一無所知，隨著改革步伐的加快，隱藏的各項弊端逐漸凸現出來。“4+2”工作法中的“兩公開”有效的化解了這個矛盾。通過群眾參與監督，不僅拉近了村委會和群眾之間的距離，也增強了群眾的信任度，從而會更加支持適合農村發展的各項基層組織的建設。

（二）推行“4+2”工作法，進一步促進了科學發展觀的落實

科學發展觀是中共中央總書記胡錦濤在2003年7月28日的講話中提出的。以人為本是科學發展觀的本質和核心，因為人是科學發展觀的承載者，始終代表中國最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要，是科學發展觀的根本出發點和落腳點。離開了人和人民群眾的利益需要，科學發展觀既不能產生也沒有價值。因此堅持科學發展觀，就是要堅持以人為本[6]。堅持以人為本，就要著力解決關系人民群眾切身利益的突出問題。如：加強農村社會保障工作，積極幫助鄉鎮特殊困難群眾解決生產生活問題，糾正土地征用中侵害農民利益的問題等等。堅持以人為本文，就要落實到黨和國家制定和實施的方針政策中，落實到各級領導干部的思想行動中，落實到解決群眾生產生活的實際問題中，切實做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

“4+2”工作法無論從程序上還是實體上都堅持以人為本。首先在程序方面：黨支部提議的內容是與廣大群眾利益密切相關的，并且在提議的過程要廣泛征求意見。在兩委會審議和黨員大會審議的過程中也是要了解民意的，民眾是要參與的。如果舉手或投票表決的票數沒有達到所要求的比例，提議是不能通過的。在實體方面：最終決議在實施時，要嚴格按照規章制度有計劃、有組織的實施，并且定期向黨員、用戶代表通報決策的執行進度。在實施中出現問題能解決的立即解決，不能解決的提交黨支部按“4+2”工作法的程序解決。實施的結果要及時在村務公示欄公示，并設意見箱。對收集到的意見，村委會要在三日內予以答復。

（三）推行“4+2”工作法，是構建和諧新農村的又一創舉

進入21世紀后，中共十六大和十六屆三中全會、四中全會從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發，明確提出了構建社會主義和諧社會的戰略任務。構建社會主義和諧社會需要從基層做起，那就是要構建和諧型新農村。而農民群眾是構建和諧新農村的主力軍，這就需要號召廣大農民群眾參與其中。

同時，在構建農村社會的和諧中，基層組織起著重要的保駕護航作用。但在實踐中，基層組織在改革的過程中出現了問題，即農村基層組織的社會控制力出現缺失、經濟領導能力在不斷弱化、思想教育功能嚴重缺失、農村基層組織的威信下降，凝聚力、戰斗力、影響力減弱等等。針對目前存在的許多問題，農村基層組織必須適應形勢和任務的變化，轉變職能，加強服務，保持社會穩定。基層組織建設的重點是增強社會服務功能，提高社會管理和依法辦事的能力，為農民群眾提供優質高效的公共服務。同時要充分發揮基層黨組織的領導核心作用，引導和支持村民委員會以及農村的其他組織，在符合黨的政策和國家法規的前提下，大膽開展各項工作[7]。進一步推進村民自治，規范村務公開，保障各項工作的開展都置于群眾和社會的監督之下，努力形成廣大農民自我管理、自我教育、自我服務的有效機制。

“4+2”工作法充分認識到基層黨組織的重要作用和地位，將其置于農村經濟發展、農村精神文明建設、農村社會穩定的領導核心地位，通過基層黨組織接近黨員、接近群眾，了解基層農民群眾的所想、所需、所求并及時反映上去，把黨和政府的各項具體方針政策落到實處，充分滿足了人民群眾的利益要求。

總之，“4+2”工作法以廣大農民群眾的根本利益為一切工作的出發點和落腳點，在農村和諧等方面起到了重要促進作用，同時，引導農民積極參加民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督活動。在民主實踐過程中，支持農民通過完善一事一議、村務公開等制度，讓農民真正能管理本村事物，獲得切實的利益，使農民群眾自己成為自身發展的主導者和決策者，從而進一步激發了農民的熱情，調動了農民民主參與和監督的自覺性和積極性[8]。“4+2”工作法使農村基層組織在遵循民主法制思想，維護公平正義方面履行了職責，在很大程度上，真正實現了還權于民，村民自治，讓農民群眾在正確的引導下，按照自己的意愿全力構建和諧新農村。因此說，“4+2”工作法的落實與實施是有一定的可行性基礎的。

五、“4+2”工作法的可行性

“4+2”工作法順應農村基層組織建設的大趨勢，是一種符合農村實情的基層管理方法。新中國成立以來，中國共產黨始終把加強農村基層組織建設作為黨的建設和基層政權建設的重要任務[9]。農村基層建設的經驗告訴我們：1) 黨的領導是中國農村基層組織建設與發展的關鍵。而“4+2”工作法就是在總結以往實踐經驗的基礎上把加強基層黨組織的建設放在了首位；2) 加強制度和法制建設是農村基層建設的有力保障。村黨支部和村兩委會共同擔負著農村經濟發展和社會穩定的任務，只有在明確各自職責和權利義務的基礎上，才會使二者在工作上互相溝通、共同協商，并達成一致意見，以避免互相扯皮推諉的現象發生，而這一切都離不開制度的規范和約束。“4+2”工作法則賦予了二者不同的權利和義務，使雙方在共同協作的基礎上互相監督，從而促進農村經濟社會積極而平穩發展；3) 將權力下放給農民，調動農民的積極性，是農村基層建設的動力。“4+2”工作法在引導農民面對市場進行產業結構調整時，將最終的生產決策權交給農民；4)農村社會政治穩定與發展離不開參與式民主的擴大及其制度化。“4+2”工作法通過黨員培訓學習、群眾參觀著名經濟園林或園區、運用電視、報紙或流動宣傳車宣傳重大政策等手段不斷提高群眾的民主參與和法治意識以及文化素養，從而使其更多的參與到關乎自身發展的重大決策中來。

總之“4+2”工作法是從農村的基本實情出發所構建的一項適應農村基層建設需要的方法，是對以往基層建設實踐經驗的總結和升華。因此說“4+2”工作法具有一定的可行性。

結束語

“4+2”工作法作為農村參與式民主管理的一種方法，在更大的程度上擴大了農民群眾的參與權、知情權和決策權，使農民參與到與自身密切相關的各項事務中來，通過討論、協商，最終做出決策并執行實施，為農村基層民主建設和社會穩定發展開創了一片新天地。同時還順應了2010年中央一號文件中所倡導的“創造條件，讓人民批評政府”的號召，深入推進村務公開，完善各類公開辦事制度，使權力在陽光下運行。此外，“4+2”工作法把農村的基本情況和以往農村基層建設的經驗結合起來，做到了既實事求是，又不乏創新，使其操作起來有一定的可行性。雖然“4+2”工作法有一定的實用性和可行性，在農村基層民主建設中具有一定的可借鑒的地方，但“4+2”工作法在具體操作的過程中逃脫不了參與式民主所存在的一些局限性，諸如：廣大農民群眾的參與理性是有限的，并且人們在參與的過程中有可能會進行成本收益的分析，當人們發現其收益低于成本，他們未必會參加等等。因此對于“4+2”工作法在今后的操作和借鑒的過程中，要在結合各地實踐經驗的基礎上，進一步找到符合各地實情的農村基層民主建設的方法。

[1]卡羅爾·帕特曼. 參與和民主理論[M]. 上海: 上海人民出版社, 2006.

[2]巴伯. 強勢民主[M]. 長春: 吉林人民出版社, 2006.

[3]密爾. 代議制政府[M]. 北京: 商務印書館, 1982.

[4]陳永芬. 西方民主理論史綱[M]. 北京: 人民出版社, 2008.

[5]盧梭. 社會契約論[M]. 北京: 商務印書館, 1980.

[6]施九青, 倪家奉. 當代中國政治運行機制[M]. 濟南:山東人民出版社, 1993.

[7]胡錦濤. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗—在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報, 2007-10-25 (1).

[8]民政部. 中國的村委會選舉已經走向常態化[N]. 人民日報, 2007-01-09 (10).

[9]初陽. 改革開放30年中國社會主義民主政治建設的經驗和面臨的挑戰[J]. 政治學研究,2008, (4):10-14.

The Practicality and Feasibility of “Four Plus Two” Work Method based on Management of Participatory Democracy

XUE Xiao-dong LIANG Na
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China)

The core concept of participatory democracy is civil participation, which maintains that making public policies and handling public affairs should be done through discussion and consultation with citizens. “Four plus Two” work method as a rural democratic management methods, their basic means is by expanding the participation of farmers, so make them become the decision-makers and implementers of grassroots public affairs,therefore “Four plus Two” working method is practical and feasible. Actually, the process still has many problems,such as citizens of bounded rationality and so on. So the “Four plus Two” for reference and to promote the work of law issues should be more careful.

management of participatory democracy; “Four plus Two” work method； practicality;feasibility

C93

A

1008-8105(2010)05-0006-05

2010 ? 05 ? 05

薛曉東（1956 ?）男，電子科技大學政治與公共管理學院教授；梁娜（1986 ?）女，電子科技大學政治與公共管理學院碩士研究生.

編輯 戴鮮寧