淺析旅游市場監管中旅游立法的缺失

□鄧少辰

淺析旅游市場監管中旅游立法的缺失

□鄧少辰

旅游市場監管是旅游產業發展中備受關注的熱點難點問題，更是海南國際旅游島建設中亟須解決的重點問題。如何規范旅游市場秩序以推進旅游產業的健康有序發展，運用法律這一剛性手段是非常有效的解決路徑。然而，在旅游市場監管工作中，法律法規的不完善加大了監管的難度。旅游立法的缺失亟待解決，就目前而言，應著力于以下三個方面：

一、制定旅游基本法，促進旅游法制化建設。

“旅游法”作為旅游基本法，是我國旅游法律體系中的“憲法”，也是各級、各類旅游立法的淵源和依據，其地位和作用對我國旅游法律體系的建立和發展具有非常重要的意義，同時，對旅游業的整體發展，特別是可持續發展也具有規范和指導意義。

可是，目前旅游基本法“缺位”。一方面是，旅游業的迅猛發展，特別是在席卷全球、百年一遇的金融危機中所顯現的強大生命力，使旅游業越來越成為當地經濟社會發展的支柱產業，已成為國家的戰略性產業，同時，伴隨著旅游業的發展所暴露出來的亟須規范管理的層面也日益突出。比方說，旅游業與文化產業發展的沖突、旅游業與環保的沖突、旅游業與城鎮一體化的沖突等等，這些都需要有一部全面、系統的基本法加以規范和引領。另一方面，則是旅游立法的滯后。現行的法規、規章在立法層次上沒有對國家發展旅游業的原則和措施作出根本性的規定，也沒有對旅游業所涉及的各方面的關系作出有效的約束和調整。

旅游基本法的缺位使得整個旅游法制建設處于一種“群龍無首”的狀態，也使得地方性旅游立法活動缺乏可供遵循的立法根據和原則，這種狀況使目前旅游市場監管難以到位。

二、制定旅游市場監管專項法規，強化監管力度。

旅游市場監管年年抓、年年打，卻總是很難形成一種長期的、持續的、發揮作用的良好市場狀態，常常是整治過后，商家又卷土重來，手段更加隱蔽、花樣更加翻新，反彈壓力很大。監管執法工作面臨：查處易，取締難；處罰易，根治難的狀況。

一個很重要的因素是旅游專項法規立法的不完善。旅游市場監管的執法依據散見于國家多部法律法規中，比如說，《反不正當競爭法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《食品安全法》、《廣告法》、《合同法》、《無照經營查處取締辦法》、《欺詐消費者行為查處辦法》、《價格違法行為處罰規定》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》等等，還有相關的地方性法規。這些法律法規中的一些規定可操作性不強，一些急需規范管理的層面沒有相應的法規制約，造成了執法的空白，使經營者鉆了法律空子，加大了監管難度。同時，這些法律法規是針對不同領域、不同類型的違法行為進行的規制，分屬不同的法律體系，難以形成一股強有力的合力，根治旅游市場的頑疾，促成良好的旅游市場秩序。

強化監管，立法先行。因此，很有必要制定一部旅游市場監管專項法規，針對旅游行業中存在的形形色色的違法行為實施專打嚴控，通過專項法規進行有效的規制，以此可以強化旅游市場監管力度，也可以填補旅游專項法規的空白，完善旅游立法工作。

三、制定游客權益保護專項法規，切實保護旅游者的合法權益。

游客是旅游的主體，應當制定專項法規對游客權益實行特殊的保護，其原因主要有：一是游客常常是外來者，由于信息的不對稱和不全面，造成被欺騙或蒙蔽。比如，到海鮮店吃海鮮，店里是明碼標價，但是游客并不知道當地的海鮮市面上是什么價，只能是聽海鮮店的一家之詞，報什么價就是什么價，無從對比分辯價格的實際情況，很容易造成價格欺詐。二是游客在旅游地滯留的時間較短，要求處理消費糾紛要及時、方便、高效，但是，目前所實施的法律法規使投訴處理機制難以達到這種要求。三是旅游消費包括“吃、住、行、游、購、娛”，消費糾紛涉及面較廣而且繁多，往往是幾種糾紛匯集在一起，處理難度很大。

另外，在制定游客權益保護法規時，還應該把各地成熟的旅游誠信監管制度和游客權益保護制度納入其中。因為對游客權益的保護往往建立在旅游從業人員及旅游經營者的誠信基礎上，建立旅游誠信體系，不但要形成制度，更重要的是要通過立法加以強化。要對旅游從業人員誠信服務準則，旅行社、旅游購物店信用等級制度等進行法律規范；同時，把各地在旅游管理中已成熟的保護游客權益制度進行梳理，把這些管理制度上升為法律，通過立法切實保護旅游者的合法權益。

在立法形式上，不一定要局限于一種模式，可以按照位級制定旅游基本法、旅游市場監管和游客權益保護行政法規；也可以在旅游基本法中涵蓋旅游市場監管和游客權益保護的專項規制內容；還可以充分發揮地方立法權的優勢，通過制定地方性法規，實行一些有益的探索和嘗試，積累立法經驗，最終上升到國家立法的層面。

海南正處在一個極其重要的戰略機遇期，要發揮優勢，用好、用足、用活“先行先試”政策，不但要出臺一系列的支持發展建設優惠措施，更要及時制定、修訂適宜的和現行的法規、規章，建立完善的法律體系，為國際旅游島提供堅實的法律保障，切實有效地促進海南經濟社會平穩較快發展，構建開放之島、綠色之島、文明之島、和諧之島的基石。◎

（作者單位：海南省工商局）

［編輯：王群存］