完善行政監督制度的路徑分析

莫于川

完善行政監督制度的路徑分析

莫于川

改革開放30多年來，我國的民主法制建設取得許多進步，依法治國基本方略載入憲法，依法行政取得明顯進展。但與完善社會主義市場經濟體制、建設社會主義政治文明和推進依法治國的客觀要求相比，依法行政還存在不少差距，主要是：行政管理體制與發展社會主義市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙；制度建設反映客觀規律不夠，難以及時、全面、有效地解決實際問題；行政決策程序和機制不夠完善；有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，民眾反映比較強烈；對行政行為的監督制約機制不夠健全，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的約束和糾正，民眾的合法權益受到損害難以得到及時救濟；一些行政公務人員依法行政的觀念比較淡薄，依法行政能力有待提高。這些問題在一定程度上損害了民眾的利益和政府的形象，阻礙了經濟社會的全面發展。

例如近年來，在企業改制、房屋拆遷、土地征用、集資等領域，一些政府機關與民爭利或官商勾結，民眾的合法權益受到嚴重侵犯，加劇了政府與民眾的對立，加之沒有暢通的訴求渠道，導致群體性事件頻發，而每一起群體性事件往往伴隨著人員傷亡或財產損失，造成緊張的官民關系。據中國社科院編輯出版的2010年《社會藍皮書》的不完全統計，我國發生群體性事件的數量，1993年為0.87萬起，2005年就上升為8.7萬起，2006年超過9萬起，增長速度極快，且保持上升勢頭。群體性事件保持多發態勢的原因在于，一些地方在加速發展和社會轉型過程中積累了巨量的矛盾問題，始終沒有得到及時解決以至民怨太深。紓解民怨需要社會管理創新、社會矛盾化解和公正廉潔執法 （這是中央政法委提出當前和今后一個時期要深入推進的三項重點工作），需要依法有效約束政府機關的逐利行為，促使政府機關恪守權力邊界，充分尊重和有效維護民眾的合法權益。這其中，特別需要健全監督機制，完善責任制度，以不斷推進法治政府建設。

行政監督的功能和類型

行政監督，也稱為“對行政的監督”、“監督行政”、“行政法制監督”、“政府法制監督”，是指享有監督權的公民或組織對行政主體及其公務人員的監督。行政監督包括兩方面的內容：一是行政系統內部進行的監督，包括上級對下級的層級監督，行政監察和審計等專門監督，這都屬于國家權力性監督；二是行政外部對于行政的監督，既包括屬于國家權力性監督的議會監督和司法監督，也包括非國家權力性監督的政黨監督、社會組織監督、新聞媒體監督、公民個人監督等等。

行政監督是控制行政權力行使過程的一種有效制度，主要具有如下兩個方面的功能：一是預防和懲治逾越、濫用和背棄行政權力的行為。行政主體掌控著豐富的政治、經濟、文化和社會資源，因此行政權力極容易遭到濫用，必須接受監督。而享有監督權力的國家機關、社會組織和公民采用多種方式進行的監督，一方面，可以及時發現行政主體及其公務員的違法情況，并促成作出相應的處理，從而糾正行政權力違法濫用現象；另一方面，處于被監督狀態下的行政機關，也會加強自律，改善內部管理，規范公務員的行為，以防患于未然。二是通過健全監督和救濟制度保障公民的合法權利。強大的行政權常常會對公民權利造成巨大的威脅，因此行政監督在糾正了行政違法的同時，也保障了公民的合法權利。此外，通過各類監督主體對行政權力進行的有效監督，公民得以更充分地行使知情權、參政權等民主權利。

在我國，根據不同的劃分角度，行政監督有多種類型，扮演著不同的角色：

——按照監督主體劃分為：其一，國家權力性監督，包括立法機關的監督 （如立法監督、工作監督和人事監督）、司法機關的監督（如審判監督和檢察監督）、行政機關的監督 （如上級對下級的層級監督、審計監督和監察監督等專門監督），其理論基礎是建立在人民當家作主和民主集中制基礎上人民代表大會制度的組織原則；其二，非國家權力性監督，也稱社會政治民主監督，包括：執政黨組織的監督、民主黨派和政協組織的監督、社會團體的監督、新聞媒體的監督、公民個人的監督，等等，其理論基礎是政治民主和社會民主的基本原則。

——按照監督對象劃分為：其一，側重于對行政機關的監督，如行政復議、行政訴訟等；其二，側重于對公務員的監督，如行政監察等；其三，同時針對行政機關和公務員的監督，如權力機關的監督。

——按照監督程序劃分為：其一，事前監督，這是一種預防性的監督，如人大代表視察行政機關的工作并提出建議；其二，事后監督，其目的在于事后糾錯和補救，如行政復議、行政訴訟等；其三，全程監督，如上級行政機關對下級行政機關進行的層級監督，包括事前建議、事中檢查、事后糾錯。

——按照監督效力劃分為：其一，直接產生法律效力的監督，如權力機關作出的撤銷地方政府規章的決定，法院作出的撤銷具體行政行為的判決；其二，不直接產生法律效力的監督，如政黨、社團、媒體、公民對行政機關提出的批評和建議，并不直接產生法律效力，但會產生一定的影響力，從而啟動權力監督程序，轉化為相應的法律效力。

完善行政監督制度的七個路徑

上述這些監督制度長期存在并分散地發揮著監督作用，其任務重、難度大、要求高，取得的成績有目共睹、殊為不易，應予充分肯定。但是，已有的分散型監督制度遠未充分發揮出制度潛力，不能適應民主法制發展的客觀要求，亟需通過體制、機制和制度革新，形成強大的監督合力，切實提升監督實效。在這樣一個復雜艱巨的法治系統工程中，須要緊緊抓住如下幾個關鍵環節和重點領域做出完善努力：

一是進一步完善行政組織法制。完善的行政組織法制有助于行政機關和行政公務人員積極和認真地行使職權、履行職責，廓清責任界線，能夠有效防治瀆職侵權犯罪行為；而嚴格實行公務人員法制，最能達到釜底抽薪的監督功效。

二是進一步完善行政人員法制。 《公務員法》規定了公務員的9項義務、16種紀律、6類處分，規定了引咎辭職制度、撤職制度、辭退制度，以及離職從業限制等等，建立起對于公務員的監督約束機制，使其行使行政權力的過程受到法律約束，這對于防止公務員的“現行腐敗”和“期權腐敗”都具有重要作用。隨著公務員的動力不足、后顧之憂的問題日漸顯露出來，通過豐薪養廉來解決公務員的激勵和保障問題，把監督約束與激勵保障這兩個方面放到同樣重要的位置加以規定，也有其特殊的現實意義。

三是進一步完善行政行為法制。政府機關的行政行為沖動、變形和失范，具有嚴重的傷害性和負面的社會影響 （例如放大和利用人性弱點的“釣魚執法”以及野蠻暴力執法）。特別是行政征收、行政征用、行政許可、行政收費、行政罰款和行政強制等行政行為，帶有很大的自由裁量空間，易于造成濫用權力、傷害權利和官民關系緊張。因此必須加以民主化、規范化改造，包括設立裁量基準、費改稅、將罰款嚴格納入財政預算管理，有效約束自由裁量行為，建構以人為本、民主和諧的行政執法機制。

四是進一步完善行政程序法制。政府不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。沒有程序的民主，就沒有實質的民主；沒有程序的公正，就很難保證實體公正和結果公正。要把建立和完善行政程序，作為推進依法行政的一項重要任務。特別是要不斷完善和嚴格實行行政公開法制。無論是規范權力運行、方便群眾監督、有效防治腐敗，還是提供高效便民服務，政務公開都是有力的措施。要使公開透明成為政府依法行政的一項基本制度，讓人民群眾更好地了解政府運行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監督政府行為。

五是進一步完善行政內部監督機制。其中，審計監督改革可以借鑒許多國家的經驗，將審計機關置于權力機關的直接調控下，更加獨立、權威地發揮專門監督作用；紀檢監察機關可以實行相對集中體制，類似于香港特區的廉政公署那樣，在一個市縣集中設置一個紀檢監察機關，做到機構和人員專門化、專業化，增強獨立性和權威性，減少行政干預的可能性，以達到減人增效的預期成效；行政復議制度和行政調解制度也需要進一步加強和完善，更充分地發揮其積極化解爭議、全面救濟權利的特殊功用；行政信訪制度可以借鑒許多國家實行的行政道歉制度、議會監察專員制度和日本實行的行政苦情處理制度等監督救濟經驗，對我國信訪制度進行民主化改造，使其作為補充性質的監督救濟機制發揮特殊的利益平衡作用。

六是進一步強化外部的國家權力性監督機制。在我國行政法制的監督救濟環節中，人大監督的牽頭作用應當更充分地發揮出來，特別是人大對政府的“人事監督”和“錢包監督”兩大權力應當更有力地行使；有必要試點探索在我國設置人大監督專員制度的可行性。就審判監督機制而言，應當通過修改 《行政訴訟法》，擴大行政訴訟受案范圍，完善行政訴訟程序，加大國家賠償力度；還須要探索由檢察機關牽頭的公益訴訟制度，積極運用檢察建議手段，更充分地發揮檢察機關的法律監督作用。

七是進一步完善外部的非國家權力性監督機制。與國家權力性監督不同，非國家權力性監督的主體并不是國家機關，而是包括政黨和政協、社會團體、新聞媒體和公民個人，它們扮演特殊角色，發揮積極作用。

政治組織對于政府機關和行政活動具有重大的影響力。我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作制，執政黨、參政黨和人民政協等政治組織和民主力量都應當和實際上對政府機關和行政活動發揮著重要的監督作用。

社會組織 （包括各種行業組織、社會中介組織、非政府組織、非盈利組織）作為國家權力與公民權利之間的平衡和溝通的橋梁，應當更加注重發揮其監督作用，包括提出建議、批評和意見，檢舉、控告、申請復議、提起訴訟等多種監督方式，這也有利于促使市民社會力量增長。

新聞監督是通過電視、電影、廣播、報刊、書籍、網絡等各種媒體發表的言論和思想，對行政權力進行監督，從而維護公民權利的一種監督形式。應當通過制度創新更加穩定、充分地發揮新聞監督作用。新聞監督的基本形式有：公開報道決策過程和結果，評說政府事務和公共事務，批評政府機關及其工作人員的違法活動、腐敗行為等。

公民個人監督是人民當家作主管理國家事務的一種重要形式。權力來源于權利，權利制約權力是一種根本的監督。在公民閑暇時間日益增多、參與管理的熱情和能力越來越高的當下，這也是不斷擴大直接參與民主、形成新型綜合民主形態的主要原因。公民個人監督行政的方式日益多樣化，包括向行政機關提出詢問、要求、批評、建議，向行政機關舉報、控告、復議、訴訟、申訴、信訪，參與民主測評等。

（莫于川，中國人民大學教授、博士生導師、憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長，中國法學會行政法研究會副會長暨政府法制專業委員會副主任／責編 張海鴻）