論行政決策法治化與服務型政府建設的耦合

□ 張華民

（南京行政學院，江蘇 南京 210001）

論行政決策法治化與服務型政府建設的耦合

□ 張華民

（南京行政學院，江蘇 南京 210001）

行政決策法治化是現代政府建設的重要內容。行政決策法治化的根本動力和價值追求是公眾權利的實現與保障。行政決策法治化通過行政決策科學化和民主化與服務型政府建設在公眾權利的實現與保障上達到耦合，耦合的基本要求是公眾參與制度化、利益團體多元化、信息公開規范化、監督形式多樣化及責任追究明確化。

行政決策法治化；服務型政府；公眾權利；耦合

一、行政決策法治化的含義

行政決策是政府依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，收集信息、擬定方案、作出決定的行為過程。行政決策過程是一個有限條件下的行政自由裁量過程，決策結果往往具有指導性、廣泛性、長期性，對政府行為起著關鍵作用，所以，行政決策法治化已成為現代政府建設的重要內容。而要理解行政決策法治化，必須充分認識法治化的根本性和全面性。法治化的根本性是就法治化的本質而言的。現代民主政治提倡的法治應該是體現多數人意志的眾人之治，而且多數人意志的表達是自由的、真實的，多數人意志的實現是理性的、規范的。法治化是一個動態的過程，其根本宗旨在于體現多數人的意志、保障多數人的權益，追求的是人類治理的根本價值。法治化的根本性意味著肯定法治的公益性和權威性。法治化的全面性是就法治化的范圍和對象而言的。即對社會某一領域、某一現象的法治化是指對涉及這一領域、產生這一現象的所有主體、行為、過程實行最大程度的法治，而不是對部分主體、行為、過程實行法治，同時對其他主體、行為、過程實行他治，法治化的全面性意味著推崇法治的主導性、排他性。

基于對法治化的根本性和全面性的認識，本文認為：行政決策法治化是行政決策體現多數人意志、保障和實現多數人利益并使之規范化的過程，這個過程包括確定目標、收集信息、擬定方案、作出決定、規范監督及責任追究等。

正確認識行政決策法治化還必須厘清行政決策法治化與行政決策制度化的關系。行政決策法治化不等于行政決策制度化，行政決策制度化是行政決策法治化的一種表象。行政決策法治化是政府組織下的多數人表達意志和實現利益的過程，這一過程是動態的利益博弈和靜態的規范頒行的統一。行政決策法治化的核心內容是多數人的意志貫穿于決策過程并體現于決策結果，規范的頒行必須服務于這個核心內容，而且多數人意志表達和利益實現的程度是衡量規范正當性的首要標準。行政決策制度化不能涵蓋行政決策法治化的實質內容，只是行政決策法治化的一種表象。只有能夠體現多數人意志的制度化設計才有利于行政決策法治化的實現，否則將成為行政決策法治化的障礙，甚至使行政決策由形式上的法治化走向實質上的專制化。［1］

二、行政決策法治化的根本動力和價值追求

（一）行政決策法治化的根本動力

根本動力是驅使事物向前發展的根本作用力，它產生于事物發展的起點、作用于事物發展的過程、趨向于事物發展的目標和終點。根本動力不同于一般動力，它對事物的發展力度、發展方向、發展效果起著主導和決定作用，一般動力作用的大小取決于其與根本動力契合的程度。行政決策法治化的根本動力在于公眾權利的實現與保障。

首先，從行政決策法治化的演進過程看。封建社會條件下不可能產生現代意義上的行政決策法治化，因為，專制的體制和官僚的理念使行政決策者不需要也不習慣于在體現民意制度的約束下去行使自己的權力，否則無異于作繭自縛。而以自給自足為主要特征的自然經濟和環境相對封閉且溝通形式單調的社會構成在一定意義上對專制的治理模式有一種合理的依賴，因為，經濟和社會的封建性會導致行政治理模式的單一，很少有中介的、社團的和杠桿性的治理手段可供選擇，民意的表達也缺乏有效的渠道。行政決策法治化肇始于資本主義革命的勝利。資產階級獲得解放并取得政權后，為了進一步促進資本的發展，不僅倡導平等、自由以塑造最優的資本發展環境，而且構建起符合資本發展要求的政府治理模式，由專制走向民主、由人治走向法治，從根本上防止了封建專制政府死灰復燃。民主、法治決定了政府治理的性質，民主、法治的程度決定了政府治理適應資本發展需要的程度，所以，民主、法治范圍的擴大和內容的豐富就成為資本主義社會的強烈要求。隨著市場經濟得到主導性和全面性的發展，市場經濟主體的易變性和廣泛性進一步凸顯，與資本發展休戚相關的利益主體已由少數人普及至所有公民，因此，廣大公民已成為政府走向民主、法治的最大推動者，公眾權利的實現與保障已成為促進政府行政決策法治化的根本動力。

其次，從行政決策法治化的現實需要看。法國著名思想家孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止”。“權力不受約束必然產生腐敗，絕對的權力產生絕對的腐敗”。［2］（p156）我國更有學者指出：決策的失誤比腐敗更可怕。［3］行政決策權是現代政府的一項重要權力，如何防止行政決策權不容易被濫用、不產生腐敗甚至絕對的腐敗呢？行政體制內部的自我約束和自我監督盡管重要但不是重點，重點在于現代行政決策必須反映現代社會由權力本位向權利本位、由國家本位或個人本位向社會本位發展的要求，從制度上保證廣大公民真實有效地參與行政決策，使公眾權利的實現和保障在公民的參與下得到落實，使行政決策在圍繞公眾權利的實現和保障的條件下得以健康運作。和平與發展是當今世界的兩大主題，和平的基礎是和諧，發展的重點是經濟，社會和諧和發展經濟是政府行政決策的兩大重心；社會和諧的關鍵在于利益的分配是否公平，發展經濟的關鍵在于其發展是否具有可持續性；只有體現廣大公眾權利的實現和保障的分配才能保證最大的公平，只有滿足廣大公眾權利的實現和保障的經濟才是可持續發展的經濟。任何個人和少數人的利益需要都不可能從根本上保證利益分配的公平和經濟發展的可持續，所以，行政決策必須反映公眾權利的實現和保障的要求，必須走向法治化。

（二）行政決策法治化的價值追求

價值追求是事物發展內在品質的需要和體現，也是事物存在的根本原因，它貫穿于事物發展的全過程而標志于事物發展的終點。行政決策法治化的價值追求在于公眾權利的實現和保障，也可從兩方面去分析。

首先，從行政決策法治化的內在品質分析。行政決策法治化的內在品質主要表現在：一是承認多數人的決策比個人或少數人的決策具有更大的正當性。無論從智慧、經驗還是從決策的動機看，在現代公民社會，個人或少數人的決策都不可避免地存在更大的智慧和經驗的局限性及動機的自利性，只有多數人的決策才能在最大程度上做到取長補短、相互制約，從而保證決策的科學性和正確性。二是承認多數人的利益比個人或少數人的利益具有更大的正當性。人類社會發展至現代，國家本位、個人本位的價值理念逐步被社會本位所取代，而社會本位價值理念的核心在于對多數人利益的肯定，行政決策法治化正是順應了時代發展的潮流才顯示出其旺盛的生命力。其實，多數人決策與多數人利益是相輔相成的，多數人之所以愿意參與決策而且能夠達成一致，就在于這樣的決策有利于多數人的利益，而多數人的利益之所以能夠得到肯定和保護，就在于多數人取代個人或少數人參與了決策。其中，多數人的決策是手段，多數人的利益是目標、是價值追求。在現代社會，多數人利益的主要體現就是公眾權利的實現和保障。

其次，從行政決策法治化的存在背景分析。行政決策法治化的存在有其必然性，即原有的行政決策機制不能適應現代政府管理的需要。無論是早期資本主義社會單純追求個人利益最大化條件下形成的小政府的被動性決策機制，還是社會主義國家計劃經濟時期追求國家利益最大化條件下形成的管制性決策機制，都不能適應現代經濟社會發展的需要，從而使政府管理出現諸多缺陷甚至嚴重失誤。而行政決策追求公眾權利的實現和保障這一社會價值的法治化決策機制，使現代政府管理出現了轉機和生機。因為，行政決策法治化追求公眾權利的實現和保障，不僅克服了個人利益最大化條件下行政決策帶來的社會不公甚至嚴重的兩極分化，而且最大程度地避免了國家利益最大化條件下行政決策造成的國家發展與公民利益不協調甚至公民利益嚴重邊緣化的不良后果，使個人利益、國家利益在追求公眾利益的實現和保障的過程中得以協調發展。

三、行政決策法治化與服務型政府建設在根本動力和價值追求上的耦合

行政決策法治化和服務型政府建設在根本動力和價值追求上是一致的，即二者耦合于公眾權利的實現和保障。

（一）服務型政府的含義

服務型政府建設已成為我國現代政府建設的目標，與其說是我國政府發展的理性選擇，不如說是我國政府發展的必然趨勢。現代服務型政府應該是一個代表公眾利益、提供公共服務、接受公眾監督、承擔公共責任的政府。公眾利益指的是全體公民的利益，以多數公民認同的利益為表現形式；公共服務指的是私主體不能或不宜提供的、公民生活和生產所需要的服務；公眾監督指的是政府的服務必須符合公眾利益的需要才是正當、有效的，對服務的評價主要在于公眾而不在于政府本身；公共責任指的是應該由私主體承擔的責任以外的與公眾利益相關的責任。

正確理解服務型政府建設，必須區分實質的服務型政府建設與某些形式上的服務型政府建設的關系。如“方便型政府”建設和“笑臉型政府”建設。從建設的形式上講，實質的服務型政府建設沒有具體的表現模式，公眾的滿意度是其建設好壞的唯一體現，而形式上的服務型政府建設總會以某種顯而易見的模式表現出來，如集中辦公以方便公眾、禮貌用語以取悅公眾等等，建設的好壞通過政府自我考評來體現。從建設的本質上看，實質的服務型政府建設的根本動力和價值追求在于公眾權利的實現與保障，公眾權利的實現與保障是其存在和建設的基礎和意義所在，而形式的服務型政府建設的目的在于維護政府權威和現象，確保政府權力的運行和延續，建設的結果往往導致政府與公眾之間空間上距離縮小了，而心理上的距離拉大了。

（二）服務型政府建設的根本動力和價值追求是公眾權利的實現與保障

⒈服務型政府建設的根本動力在于公眾權利的實現與保障。首先，從服務型政府建設的產生過程去理解。20世紀70年代以來，新西蘭、英國、美國等發達國家的公共部門，針對管制型政府暴露出的種種弊端及政府的“失效”癥狀，掀起了引用“企業化”運作模式，運用市場力量來改造政府績效的運動。隨之日本、加拿大、荷蘭、法國等經合組織的其他成員國也紛紛效仿，被稱之為“新公共管理”運動。在這場運動中，一些國家紛紛提出了“政府再造”的口號，以通過“政府再造”來改善公共物品的供給質量，重新贏得公眾對政府的信心。正是在“新公共管理”運動蔚然成風的背景下，很多國家提出了創建“服務型政府”的目標。［4］可見，服務型政府建設是在傳統管制型政府出現弊端和“失效”癥狀從而使公眾對政府失去信心的情況下產生的，政府自身提出“政府再造”只是一種表象，公眾對政府信心的下降才是促進政府創建“服務型政府”的根本動力。在西方發達國家，現代民主政治制度決定了公眾對政府信心的高低，是一屆政府能否存續下去的基礎和關鍵，而公眾對政府信心的高低，從根本上取決于政府是否能夠使公眾的利益得到實現和保障。其次，從服務型政府建設的社會環境去理解。現代服務型政府建設首先都是在政治制度相對民主、市場經濟相對發達的國家提出來的，民主政治和市場經濟的發展使這些國家的民眾具備了良好的權利意識和充分實現權利的物質條件，社會逐步完成了由專制向國家本位、個人本位進而向社會本位的過渡，代表社會公眾利益成為政府存在和權力運行的最重要的合理解釋和合法來源。政府機構自身的利益需要和政府由總人數中少數人組成的現實決定了政府不可能永遠能夠自覺自愿地代表社會公眾利益，也不可能永遠能夠準確判斷真正的社會公眾利益所在。政府要保證對社會的正確領導，保證權力的正常運行，就必須接受社會公眾的參與和監督，以適應社會公眾利益的需要，因為，只有社會公眾才能準確判斷和正確表達社會公眾的利益所在，才能使政府始終保持旺盛的生命力。

⒉服務型政府建設的價值追求在于公眾權利的實現與保障。首先是服務型政府的本質屬性決定的。專制型政府的產生主要是通過專制體制下的斗爭或世襲，管制型政府的產生主要依賴于有限民主制度下自身絕對優勢的存在，而現代服務型政府的產生完全取決于現代民主制度下廣泛的公民選舉。從公民選舉政府的過程看，無論是選舉制度的設計還是公民參與選舉的意愿，都是以最大可能地實現和保障公眾權利為出發點和歸宿，否則選舉的意義就會遭到質疑，公眾參與的熱情就會十分有限。從公民選舉政府的結果看，最后被公眾接受并當選的政府及其組成人員，必定是與選民在根本利益和價值取向上達到了最大的默契，即政府及其組成人員是以實現和保障公眾利益為其價值追求的服務型政府和公務人員。其次是服務型政府的基本職能決定的。建立起完善的市場經濟體系是現代社會走向成熟的重要標志。現代市場經濟使經濟生產活動逐漸成為由市場調節的自律的領域，而政府逐步退出微觀的經濟活動領域，讓市場機制發揮作用，使經濟活動按照自己的內在規律運行，政府只是作為市場失靈的彌補者，從宏觀、間接的層面和方式調節經濟。所以，在市場經濟相對比較成熟的前提下，政府能夠相對獨立于經濟、社會領域，真正回歸“公共”本位，綜合各個不同階層和集團的利益，以公共性為其制定政策和行動的出發點和價值追求，始終作為公眾利益的代表。也就是說，隨著市場經濟的發展和成熟，現代政府的職能發生了本質變化，由原來的專制、管制理念發展到現在的服務理念，即基于公眾利益的實現和保障的價值追求而服務于經濟社會的發展。相反，在市場經濟不完善的前提下，市場機制無法有效調節經濟，經濟生產活動無法成為一個理性、自律的領域，政府就不得不以直接的方式介入具體的、微觀的經濟活動，就不得不作為一個特殊的利益主體參與經濟活動，不僅不能代表公眾利益，而且還會與民爭利，甚至成為某個利益集團的俘虜。［5］

四、行政決策法治化與服務型政府建設耦合的根本路徑和基本要求

（一）耦合的根本路徑

目前，關于對行政決策法治化的理解，我國的法學理論界和實踐中的有些觀點 （如有的把行政決策法治化理解為是通過憲法、法律來規定和約束決策主體的行為、決策體制和過程；有的則認為行政決策民主化是基礎、行政決策科學化是主導、行政決策法治化是保證等）都只承認或過于強調行政決策法治化的制度性功能，否認和忽視其內在價值追求的決定性，從而將行政決策科學化、民主化、法治化彼此分開，突出行政決策法治化對行政決策科學化、民主化的保障作用，本文理解與其有所不同。

首先，行政決策法治化與行政決策科學化的關系。行政決策科學化是行政決策法治化的必然要求和主要手段。行政決策科學化是指行政決策者及其他參與者充分利用現代科學技術知識和方法特別是公共決策的理論和方法來進行決策，并采用科學合理的決策程序。在現代科技尤其是信息技術快速發展、社會變革特別是社會分工不斷深化的時代背景下，傳統的經驗型的行政決策模式已不能適應現代行政決策的需要，更難以滿足以保證公眾參與為主要特征的行政決策法治化的要求，這就決定了行政決策科學化必然成為行政決策法治化的主要手段。網絡在信息公開、征集民意、專家咨詢、輿論監督等方面的獨特作用就是很好的例證。

其次，行政決策法治化與行政決策民主化的關系。行政決策民主化是行政決策法治化的主要內容和根本保證。行政決策民主化是指必須保障廣大人民群眾和各社會團體以及政策研究組織能夠充分參與行政決策過程，在政策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求。只有保障廣大人民群眾和各社會團體以及政策研究組織能夠充分參與行政決策過程，才有可能使多數人的意志在行政決策過程中獲得表達的機會。只有在決策中反映廣大人民群眾的根本利益和要求，才有可能使多數人的利益在行政決策的實施中得以保障和實現。

正因為行政決策科學化是行政決策法治化的必然要求和主要手段、行政決策民主化是行政決策法治化的主要內容和根本保證，同時，服務型政府建設必須堅持民主和科學的原則，民主是政府堅持服務理念的基礎，科學是政府提高服務質量的條件，所以我們認為，行決政策法治化通過行政決策科學化、民主化與服務型政府建設在公眾權利的實現和保障上達到耦合。行政決策法治化過程中的行政決策科學化、民主化是二者實現耦合的根本路徑，建立服務型政府是二者實現耦合的必然結果。

（二）耦合的基本要求

⒈公眾參與制度化。公眾參與是現代民主發展的需要。行政決策過程傳統上一直表現為行政機關內部決定事項的過程，很少有行政機關外部主體的參與，這在有利于提高行政決策效率的同時，對提高行政決策質量以更好地適應現代社會發展的需要有一定的阻滯作用。法治化的本質要求在于公眾利益的體現與實現，而公眾參與是公眾利益得到體現和實現的基礎，行政決策法治化就是要行政決策體現和實現公眾利益，公眾參與制度化是其主要表現形式。服務型政府建設的關鍵是其服務功能的發揮，而服務功能發揮的大小不能依賴政府的自覺行為，主要取決于其服務對象即公眾能否參與服務、怎樣服務的決定過程，而這只有公眾參與制度化才能真正做到。

⒉利益團體多元化。社會的發展使利益的分化愈加明顯，不同的利益實質上都對應著不同的主體。現代行政決策法治化和服務型政府建設應該允許不同利益所擁有的主體本著自愿的原則組成不同的利益團體，這樣有利于公眾利益有序集中的表達，也有利于行政決策更加有的放矢、服務型政府建設的目標更加明確。行政決策法治化過程中的公眾參與不可能滿足每個公民都能均等參與，服務型政府建設也不可能為每個公民提供同質同量的服務，利益團體的多元化最大程度保證了廣大公眾不同利益的最有力表達，既防止了利益表達因個體化而缺乏影響力，也避免了公眾利益過于抽象、籠統而事實上忽視了局部利益的實現，所以，現實生活中的利益團體多元化既是行政決策法治化的需要，也是服務型政府建設的需要。

⒊信息公開規范化。科技的迅猛發展和社會分工的逐步細化，使現代社會中的任何人都不可能親身經歷或深入了解所有的生活和生產領域，這就使得獲取信息了解社會成為每個人更好地生活和生產的必然要求。在現代政府建設中，信息公開是不可缺少的重要內容。行政決策法治化需要公眾廣泛的參與，而公眾參與的熱情和質量直接取決于公眾對參與事項有關信息獲取的程度；服務型政府建設的宗旨在于服務公眾的需要，而公眾只有在廣泛占有信息的前提下才能真正知道自己需要什么、政府能夠提供什么，從而使政府的服務與公眾的需要在理性的基礎達到統一。信息公開程序的公正性和公開內容的真實性決定了信息公開的意義和效果，否則，信息公開不僅不能提高政府能力和服務公眾利益，而且還會誤導公眾、破壞穩定，降低政府公信力，使行政決策法治化和服務型政府建設流于形式。

⒋監督形式多樣化。監督可分為內部監督和外部監督。內部監督主要是通過體系內部特定機構和成員來完成，操作快捷但獨立性欠缺；外部監督主要是通過體系外部特定機構和成員來完成，操作程序較復雜，但因為與被監督對象的分離而更具有獨立性和公正性。傳統上對政府行為的監督主要是通過政府內部相應機構來完成的，外部監督發揮的作用十分有限，且主要通過特定機構進行監督，公眾參與監督的力度小而且形式少。行政決策法治化和服務型政府建設的根本價值在于公眾權利的實現和保障，而公眾權利的實現和保障離不開監督形式的多樣化，尤其是公眾廣泛參與的形式多樣的外部監督，過于依賴內部監督去實現和保障公眾利益是缺乏有效性的。

⒌責任追究明確化。責任追究明確化是指具體責任的承擔者必須是明確的機構或明確的人，而且責任的追究必須以明確的因果關系為前提。責任追究不明確，不僅權責難以統一，使有權不敢作為、有責不能追究，而且會造成賞罰不明，當罰者不罰、不當罰者罰之，使責任追究流于形式、缺乏效果。無論是行政決策還是政府建設，責任追究明確化都很不徹底，尤其在集體領導體制下，更容易出現權力集中、責任分散的現象。行政決策法治化和服務型政府建設必須建立明確的責任追究制度，因為，公眾權利的實現與保障離開了明確的責任追究必然走向虛化，擁有權力者就會由于責任風險過于或然和弱化而敢于假公眾利益之名而行巧取豪奪之實。只有公眾參與決策、公眾參與監督的責任追究才能真正實現明確化，才能真正約束公權力。

［1］張華民.關于行政決策法治化的理論思考［J］.天府新論，2009，（2）.

［2］（法）孟德斯鳩.論法的精神［M］.商務印書館，1961.

［3］尹衛國.決策失誤比腐敗更可怕［J］.領導科學，2006，（9）.

［4］徐麗朱.從國外政府改革談我國服務型政府建設［J］.商場現代化，2007，（3）.

［5］余世喜.公共服務型政府的內涵及其基礎分析［J］.暨南學報，2007，（3）.

（責任編輯：王秀艷）

Study on the administrative decision－making rule of law and its coupling with the construction of service－oriented government

Zhang Huamin

Administrative decision－making rule of law is the important substance of the construction of modern government.The basic driving force and value－seeking of administrative decision－making rule of law is the realization and defence of the right of the public.Administrative decision－making rule of law couples with the construction of service－oriented government on the realization and defence of the right of the public by the scientific and democratic administrative decision－making.The basic demand of coincidence is the system of participation of the public，the variety of benefit groups，the standard of information opening，the variety of supervision form and the definiteness of fixing responsibility.

administrative decision－making rule of law；service－oriented government；the right of the public；coupling

D630.1

A

1007－8207（2010）01－0006－04

2009－06－21

張華民 （1969—），男，安徽青陽人，南京行政學院法學副教授，法學碩士，研究方向為憲法與行政法學、法治政府建設。

本文系全國行政學院科研合作基金課題 “服務型政府建設中行政決策法治化問題研究”的階段性成果，項目編號：08JJKT089。