重塑農業循環經濟應重視制度建設

□ 李嵩譽

（河南省政法管理干部學院，河南 鄭州 450002）

重塑農業循環經濟應重視制度建設

□ 李嵩譽

（河南省政法管理干部學院，河南 鄭州 450002）

我國農業循環經濟鏈條的斷裂是由于制度建設的缺失。重塑農業循環經濟，制度建設是根本。因此，只有進行制度建設，才能為發展農業循環經濟創造良好的制度環境，最終實現農業經濟的可持續發展。

農業循環經濟；生態農業；法律制度建設

一、農業循環經濟的基本內涵

“循環經濟”一詞是在全球人口劇增、資源枯竭、環境惡化和生態蛻變的嚴峻形勢下，人類重新認識自然、尊重客觀規律、探索經濟規律的產物。它首先是由美國經濟學家鮑爾丁在20世紀60年代提出的。循環經濟是一種把經濟與環境保護融為一體的新的經濟發展模式，是按照生態規律改造經濟社會運行的方式。它倡導的是一種物質不斷循環再生利用的經濟發展模式，即“資源——產品——消費——再生資源——再生產品”的物質反復循環流動，以“減量化、再使用、再循環”的3R原則和減少廢棄物的經濟活動為行為準則，從根本上解決了經濟發展與環境保護之間的矛盾。農業循環經濟是循環經濟系統的一個子系統，在農業資源投入——農產品——廢棄物——再生資源的反饋式流程中，自然資源投入品都能在不斷進行的循環中得到最充分、最合理的利用，從而使農業產業鏈活動對自然環境的有害影響減少到最低程度，它本質上是一種生態經濟。因此，將生態環境保護與農業經濟建設融為一體，是一種可持續農業生態發展模式，是社會效益和生態效益的有機結合。

二、我國農業經濟面臨的現實問題

我國是一個農業大國，自改革開放以來，我國農業得到了巨大的發展，用僅占世界7%的耕地養活了占世界22%的人口。但是，隨著人口的不斷增多，也不可避免地給農業生產帶來了巨大的壓力，加上長期以來對農業采取掠奪性經營的發展模式，其實質是一種 “資源——產品——廢棄物排放”單向流動的線性農業發展模式。在此種經濟行為中，人們以農副產品在數量上的高速增長為驅動力，無計劃、無節制、高強度地將農業資源過度掠奪開發。同時，采用粗放型、低利用工藝生產，不僅產生了大量污染物，而且排放到自然環境中，這種農業生產模式產生的危害和問題日益嚴重。

⒈資源耗竭。我國耕地僅占國土總面積的13.8%，人均耕地為1.5畝，不足世界人均面積的1/3，每年耕地面積還在以700萬畝左右的速度遞減。1953—2008年，我國耕地減少了2000億萬畝，耕地數量已逼近堅決守住18億畝耕地的紅線，同時，耕地的質量也呈下降趨勢。全國耕地有機質含量已降到1%，明顯低于歐美國家的2.5%—4%；耕地持有水量低于世界年均水平30%左右，人均占有水量是世界人均水平的1/4，農業用水的有效利用率只有40%，而且水資源分布不均，地下水位持續下降；森林面積、森林覆蓋率和人均森林面積分別僅占世界的4%、1/3－1/2和1/7；草地資源退化，綠色屏障功能削弱，人均占有草地量僅為4.8畝，約為世界人均水平的30%，有13億畝草地退化，30億畝草地處于風沙的威脅之中，每年還在以1500萬畝的退化速度增長。

⒉環境惡化。水土流失面積共達55億畝，占國土總面積的38%，流失的土壤超過50億噸，流失肥料約5000萬噸，我國已成為世界上水土流失最嚴重的大國之一；土地荒漠化面積達到23億畝，而且每年仍在以2400萬畝的速度遞增，即一年荒漠化一個中等縣，已成為名符其實的荒漠化大國；遭受“三廢”污染的農田急劇增多，由此而導致每年糧食減產1000億公斤以上；環境污染加重，由于CO和SO2在大氣中的濃度增加，全國每年受酸雨危害的農田達3990萬畝，直接經濟損失達20億元；農藥、化肥的大量使用導致農田生態平衡失調，土壤生產能力和農產品質量下降。

⒊農產品質量低劣。由于農業環境的污染和農業生態系統的退化，直接影響到農產品的質量。農產品的質量與人類的健康密切相關。品質低劣的農產品不僅威脅到人類的健康，而且嚴重影響了我國農產品的國際競爭力。我國不合理使用農藥而導致農產品中農藥殘留量超標的現象時有發生，部分地區農產品特別是蔬菜類中農藥殘留量超過國家允許標準的1—3倍。由于氮肥施用過量，化肥有效利用率只有30%，部分農產品中硝酸鹽和亞硝酸鹽含量超過國家允許標準，農產品污染嚴重，消費者對農產品的信任度也隨之降低。

三、制度建設是重塑農業循環經濟的根本保證

⒈制度建設的缺失是導致農業循環經濟鏈條斷裂的癥結所在。我國傳統農業基本上是一種符合循環經濟理論的生產模式。農業生產中產生的各種廢棄物大都在農業生產過程中得到消化，如秸稈被用做肥料、飼料及燃料，產生的畜禽糞便被用做肥料，少有固體廢棄物排放。盡管我國循環經濟在理念和實踐上是先進的，但在傳統農業向現代農業過渡的過程中，在體制和技術上卻落后了，傳統生態農業技術正在萎縮。由此使我國農村發展偏離了循環農業的軌道，形成了高投入、低產出和高污染的農業發展路徑，大量原本是寶貴資源的農業廢棄物反過來成為農村的主要污染源，導致了農業、農村生態環境不斷惡化，間接導致農民收入增長緩慢，使農業、農村無法可持續發展。

據《2007年中國環境狀況公報》的數據資料顯示，在20世紀50年代，我國有機肥占肥料養分投入總量的90%以上，1980年為47.1%，2000年為30.6%，2006年已降到25%。農業廢棄物資源得不到充分利用，造成有機肥施用比例不斷下降，化肥用量迅速上升。我國以占世界9%的耕地用掉了占世界近30%的化肥。這給我國的經濟與社會發展帶來了一系列現實問題。

這些問題的產生表明，對我國農村變革與經濟發展過程中產生的新矛盾我們缺乏應對措施。當農村經營規模縮小、專業化生產加強、青壯年勞動力減少、勞動力價值提高以后，有關農業廢棄物的有機肥加工利用技術、政策和相關的法律規范卻沒有與之相適應地發生變化，致使其利用受到影響，農業循環經濟的鏈條也就隨之斷裂了。

2008年10月，中共中央第十七屆中央委員會第三次全體會議通過了 《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。該《決定》指出：到2020年，農村改革發展基本目標任務之一是：資源節約型、環境友好型農業生產體系基本形成，農村人居和生態環境明顯改善，可持續發展能力不斷增強。促進農業可持續發展，按照建設生態文明的要求，發展節約型農業、循環農業、生態農業，加強生態環境保護。積極培育以非糧油作物為原料的生物質產業，推進農林副產品和廢棄物能源化、資源化利用。推廣節能減排技術，加強對農村工業、生活污染和農業面源污染的防治。

《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》和《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》在很大程度上解決了行政領域的強制性規范問題。2009年1月1日起實施的《循環經濟促進法》主要是規制工業污染，針對農業循環經濟規制，第23條規定禁止損毀耕地燒磚。第24條規定土地集約利用和優先發展生態農業。第34條規定利用農作物秸稈、畜禽糞便發展生物能源。第35條規定發展生態林業。這些規定除第23條屬強制性規范外，其他都是指導性的，籠統而不具體，實踐中缺少可操作性。因此，在立法、司法系統如何落實科學發展觀，加強農村環境保護，仍沒有系統的法律規范，而且最大的問題是立法的理念并未達到科學發展觀所要求的程度。因此，筆者認為，如果不在立法和司法領域強化農業環境保護的制度設計，僅在行政系統提升國家意志，其力度是有限的。

⒉制度建設對重塑農業循環經濟具有深遠的現實意義。循環經濟是生態保護型經濟，重塑農業循環經濟，制度建設首先要明確兩個基本前提。一是要用循環經濟的運作規律來防治農業點源和面源污染。在農業生產過程中，由于不合理的農藥及化肥施用、畜禽糞便排放、農田廢棄物處置等，造成農業系統中水體——土壤——生物——大氣立體交叉污染。有研究表明，我國每年因過量、不合理施肥造成1000多萬噸的氮流失到農田之外，污染地下水，使湖泊、河流和淺海水域生態系統富營養化，導致水藻生長過盛，水體缺氧，水生生物死亡；同時，施用的氮肥中有很多以溫室氣體氧化亞氮形式逸失到空氣里。二是要以農業循環經濟引導傳統農業向工業型大農業發展，引導資源耗費型農業向資源循環利用型農業轉化。農業生產是人類有意識地干預自然生產的過程。只有將循環經濟理論引入農業領域來組織引導并協調農業生產，或者將農業作為一個工程，借鑒、運用工程項目論證、立項、設計、施工和評估等辦法，通過對資源的再使用和再循環利用來促使污染或廢棄物減量化，才能達到生產和環境保護相容的理想狀態。

基本前提是農業循環經濟制度建設所要規范的行為和內容，但制度建設至關重要，它是決定經濟社會經濟效益的最重要因素，也決定著人的行為。優越的制度可以不斷激發經濟主體的創造性，挖掘其創新的潛能。沒有良好的制度環境，科學技術領域的重大突破就不會產生。發展農業循環經濟，制度高于技術，制度建設高于技術設計。

制度建設對農村經濟增長方式從粗放型向集約型轉化至關重要。我國粗放型的經濟增長方式是一個整體性問題，與一直強調經濟增長速度有關。現在，相關政府部門已經意識到過度刺激地方政府追求經濟增長速度會產生包括環境問題在內的不利后果，所以，在宏觀經濟調控中弱化了速度要求而增加了對經濟發展質量的關注，這說明通過改變經濟增長方式來解決環境經濟問題，雖然地方政府有很大的作為，但主要取決于制度建設和政府決策。國家是經濟政策的主要制定者和實施者，因此，改變經濟增長方式要從制度建設做起。“以科學發展觀統領經濟社會發展全局”首先是在國家層面制度建設上提出的命題。

制度建設對農產品質量的有效監管是可靠保證。農產品質量監管的具體過程發生在基層，但監管的權力來自于國家的法律授權。目前，農產品質量管理上“無法可依”和“執法不嚴”是同時存在的，執法不嚴也與法律制度規定有漏洞相關。因為在許多環保法律法規中，法律責任的規定都比較輕，處罰程序漫長，這不僅對嚴格執法是先天不足，而且與相關制度設計有密切關系。

制度建設對農村經濟實施生態管理有著重要的支撐作用。以制度和政策引導農村循環經濟發展，通過制定相關的制度和政策形成有效的激勵機制，使得循環利用資源和保護環境有利可圖，使農民對環境保護得到更多的效益，可以引導循環經濟健康快速地發展。例如：利用價格、稅收、信貸等手段調節或影響農民的行為，以實現農業發展與環境保護的協調發展。同時，政府相關部門應指導農民制訂和實施清潔生產計劃，無償為農民提供清潔生產技術方面的信息。通過建立生態恢復和環境保護的經濟補償制度，使激勵和懲罰制度并重，引導農民自愿發展循環經濟，實施生態管理。

市場制度建設對重塑農村循環經濟是重要的目標取向。要推進農村循環經濟發展，必須運用循環經濟理念，構建現代農業經營新觀念，按照農業經營現代化、國際化、市場化的要求，促進農業產業化和經濟增長方式的轉變。要實現農業市場化經營，科技創新是動力，而市場機制是迄今為止能夠促進競爭的最有效的制度安排，競爭又是科技創新的原動力。因此，要加快農村科技創新的市場體系建設，其中包括科技創新成果轉讓市場、科技創新服務市場、科技信息交流市場等，使那些農村循環經濟技術盡快進入市場，用制度規范市場，使之成為推進農村循環經濟的重要力量。

制度建設對農村經濟實現可持續發展具有重要的基石作用。我國現行的國民經濟核算方法是一種非綠色的經濟核算制度，它沒有扣除資源消耗和環境污染的損失。這與發展循環經濟的要求既不相適應，也制約著循環經濟的發展。世界銀行為此推出了綠色GDP國民經濟核算體系，即EDP。它是在現行的GDP中對環境資源進行綠色核算，從中扣除環境成本和對環境資源的保護費用，同時考慮外部影響，包括外部經濟性和外部不經濟性，以此來衡量扣除自然資源損失后的真正的國民財富。綠色GDP的推出具有重大意義，它比較客觀真實地反映了包括國內生產總值在內的一系列經濟指標，可避免人們對經濟形勢的盲目樂觀，時刻給人們敲響警鐘。對我國而言，也可以促使政府實施可持續發展戰略，不以犧牲環境為代價片面追求GDP的高增長。因此，我國加快推進綠色經濟核算制度建設，盡快在全國范圍內付諸實施，更有利于推動農村循環經濟的快速發展，最終實現農村經濟的可持續發展。

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［2］（美）斯蒂格利茨.經濟學［M］.梁小民，黃險峰譯.中國人民大學出版社，2000.

［3］任正曉.農業循環經濟概論［M］.中國經濟出版社，2007.

［4］楚永生，初麗霞.論循環經濟理論對農業發展的適用性及制度構建［J］.農業現代化研究，2007，（5）：201－204.

［5］劉學敏.對我國發展循環經濟的深層思考［J］.宏觀經濟研究，2006，（2）：21－24.

（責任編輯：高 靜）

Reshaping the Agricultural Cycle Economic Regard System Construct

Li Songyu

China＇s agricultural chain fracture of circular economy is the result of system deficiencies.Reshaping the agricultural cycle of the economy，the system construction is to resolve the issue of the rural economy lies.Therefore，only institutional building，in order for the development of circular economy of agriculture to create a good institutional environment，and the eventual realization of the sustainable development of the agricultural economy to institution building.

agricultural cycle of economic；ecological agricultural；system constructs

F30

A

1007－8207（2010）01－0031－03

2009－08－14

李嵩譽 （1974—），女，河南鄭州人，河南省政法管理干部學院講師，法學碩士，研究方向為環境資源法。