國際金融危機背景下弱勢群體社會保障機制問題研究

□ 劉玉平

（東北財經大學，遼寧 大連 116023）

國際金融危機背景下弱勢群體社會保障機制問題研究

□ 劉玉平

（東北財經大學，遼寧 大連 116023）

針對社會轉型時期出現的特殊社會群體，本文從國際金融危機對弱勢群體的影響入手，分析了我國弱勢群體在社會保障機制方面存在的主要問題，提出了完善弱勢群體社會保障機制的對策，即解決社會轉型時期出現的弱勢群體生存問題應強化社會保障制度建設。

弱勢群體；法律援助；社會轉型；社會保障

一、社會轉型時期弱勢群體的含義、形成及法律特征

隨著改革的不斷深入及社會主義市場經濟體制的逐步確立，我國社會進入了轉型時期，出現了一批弱勢群體?！叭鮿萑后w”（英文social vulnerable groups）在我國主要包括四部分人：首先是下崗職工，或已經出了再就業服務中心但仍然沒有找到工作的人。其次是“體制外”的人，即那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養家糊口的人以及殘疾人和孤寡老人。第三是進城的農民工，農民工是我國社會中的一個特殊社會群體。第四是較早退休的“體制內”人員。這部分人當初退休時工資水平較低，目前的城市最低生活保障還覆蓋不了他們。因此，弱勢群體應當引起全社會的廣泛關注，如果對他們的權利不進行有效的保護，將會造成日益嚴重的社會問題。關注社會弱勢群體，改善社會弱勢群體的生存狀態是社會文明進步的標志，也是建設社會主義和諧社會，保持經濟快速發展的重要一環。本文所述的弱勢群體，是相對于傳統的弱勢群體的概念而言的。傳統意義上的弱勢群體往往是由于自身生理、經歷、家庭背景、文化等特征形成的，而社會轉型時期的弱勢群體則主要是在市場轉型的過程中形成的。主要指城市中以下崗失業者為主體的貧困階層。20世紀90年代以來，我國失業下崗人數增多，面臨的問題日趨嚴峻。在城市，失去職業意味著基本生活來源無法得到保障。因此，我國城市中已經形成了一個以失業下崗人員為主體的新的貧困階層。

社會轉型是目前我國弱勢群體形成的特殊背景。其中一個很重要的特征就是其同質性、集中性、群體性很強，是群體性貧困。他們的經歷、特征比較類似，甚至還是居住在一個區域、原來是一個單位的同事，這就使得他們具有很強的同質性、集中性和群體性。此外，科技進步、全球化以及當前的金融危機也會使弱勢群體形成獨特的特征。這些特征產生的影響有：第一，他們表達和追求自己利益的時候具有群體性，大規模上訪就是一例，可能帶來更多的社會動蕩的因素；第二，他們表達意志的時候，往往同政治體制改革和經濟體制改革措施掛鉤。

社會轉型時期的弱勢群體法律特征的具體體現在：第一，弱勢群體的地位在短期內難以改變，而且具有代傳性。長期以來，我國農村與城市實行的是二元制結構，使貧困農民和進城的農民工沒有社會保障；國有企業改制，導致大量工人下崗，這些都是社會轉型的原因，靠他們本身的力量難以改變。這些人本身收入較低，對子女教育投入無法與強勢人群相比，易使他們的子女成為新的弱勢群體。第二，貧困是弱勢群體在經濟利益方面的共同特點。這些弱勢群體收入水平不高，沒有多少生產和生活資料，因此，無論是從收入的絕對值還是與正常群體收入比較的相對值來說都是比較低的。正因為收入水平比較低，導致了生活質量處于比較低的層次，健康狀況比較差。第三，社會承受力比較脆弱，一遇有社會矛盾“導火線”，極易發泄對社會的不滿情緒。弱勢群體是社會的各個群體中經濟承受力和心理承受力較弱的群體，已成為社會結構的薄弱環節，一旦出現引發社會不安定因素，例如當前金融危機對社會的影響，其經濟壓力和心理負荷集聚到相當程度，威脅到他們的生存權利，社會政治風險將會從這一最脆弱的群體身上爆發出來，引發局部動蕩現象。

以下崗失業問題為例。由于新技術革命的作用，一些傳統職業正在被淘汰，一些新職業被創造出來。但新的工作崗位并不會給失業或下崗者提供多少再就業的機會。目前的下崗和失業者大多具有如下的一些特征：年齡基本在40歲以上，大多數文化水平較低，過去所從事的主要是低技術含量的藍領工作。而新的就業機會主要是提供給受過高等教育的年輕人的，需要相當高的受教育程度。這些工作崗位對于下崗失業者來說，再就業培訓固然重要，但是，他們受年齡及文化水平因素的制約，根本沒有可能回到社會的主導產業中去；在目前的體制之下，也根本沒有可能回到原來那種穩定的就業體制中去；朝陽產業不會向他們提供多少就業機會。這也就意味著目前的下崗和失業者，事實上已經成為社會結構之外的一個群體，而且這個群體的規模很大。指出這一問題是非常重要的，它關系到政府政策的制定及工作中心和立法導向，如果將現在的失業者和下崗者僅僅看作是暫時的原因而失去工作，解決這個問題的方式就是創造再就業的機會。如果承認這些人將永遠也不可能回到社會的主導產業中去，甚至無法找到穩定的工作，就需要在創造邊緣性就業機會的同時做出某些制度性的安排，以保障他們的基本經濟和社會需求?；谝陨险J識，解決社會轉型時期的弱勢群體生存問題應強化社會保障制度建設。

二、國際金融危機對弱勢群體的影響

國際金融危機給經濟和社會發展帶來了較大的影響：世界經濟萎縮，社會需求不旺，就業困難，大批農民工被迫回鄉。國際金融危機對弱勢群體的影響具體表現在以下幾個方面：

⒈失業。企業倒閉、裁員，弱勢群體會“優先”失業。受國際金融危機影響，出口減少，當企業資不抵債的時候就會倒閉，而企業倒閉自然會影響弱勢群體。企業一旦面臨資金周轉和產品銷售等困難，就會想辦法壓縮成本，減少生產，就會在裁減員工上打主意，弱勢群體因沒有技術、學歷、年齡等方面的優勢，將是企業優先的裁員對象。

⒉生活困難。受世界經濟萎縮、社會需求不旺的影響，弱勢群體生活更加困難。弱勢群體受自身條件限制，勞動生產率不高，積蓄較少；受金融危機影響，生活必需品如糧食、蔬菜等價格上漲，看病就醫費用增加，使下崗工人、農民工、殘疾人日子更難過。

⒊弱勢群體權益“流失”更加嚴重。弱勢群體產生的原因是多方面的。既有生理因素也有自然因素，還有更深層次的社會因素（如體制轉換、結構調整、政策變化、制度缺失等）。但究其本質，弱勢群體的“弱勢”是一種權利的“弱勢”，表現為權利與義務的失衡，呈現出法律地位不對等的狀態。因此，對弱勢群體的保護，法律負有義不容辭的責任。金融危機爆發后，社會的政治、經濟、法律環境發生巨變，政府、社會更易忽視弱勢群體的權益，使弱勢群體固有的應然權利難以變成實然權利。

⒋社會歧視。我國法律雖規定實行平等待遇原則，但是，由于眾所周知的原因，存在著身份、所有制、戶籍等多方面的歧視，并且已經形成了根深蒂固的觀念，人們行為中也有意無意地以此為標準進行判斷。金融危機爆發后貧富差距拉大，人們在心理上對未來的預期降低，認為弱勢群體是社會不穩定因素，使社會存在固有的對弱勢群體的歧視更加加劇。

⒌弱勢群體生存危機。在社會發展過程中，每個人都面臨就業、住房、子女教育等問題，由于社會地位較低，在金融危機中，弱勢群體是受影響最嚴重的群體。為了避免金融危機演化為“人類生存發展危機”，應當著力保護這些弱勢群體。這是政府的責任，也是國際社會的責任。

三、我國弱勢群體社會保障機制存在的主要問題

⒈社會保障制度還不夠完善。首先，我國的社會保障體系不完善，社會保障水平較低，對弱勢群體的最低生活保障制度雖然存在，但是覆蓋面不廣、標準較低的問題比較突出，弱勢群體在生活中遇到的問題無法得到解決。其次，弱勢群體就業保障制度仍有缺陷，對殘疾人、外來務工人員的職業技能培訓不足，或者對他們的職業技能培訓局限在勞動強度大的手工勞動層次，使他們在社會競爭中處于劣勢地位。最后，弱勢群體社會福利幫助力度不大，在政府財政支出中，弱勢群體社會福利費用支出比例偏低。

⒉下崗職工、失業人員保障水平較低。在我國的城市下崗職工、失業人員中雖已建立了養老保障、醫療保障、最低生活保障制度，但政府財政社會保障資金的投入力度不大，同時，新的救助資金來源渠道、完善的失業保險制度和城鎮居民最低生活保障機制都有待完善。最低生活保障的覆蓋面尚未實現“應保盡?！?。

⒊農村社會保障覆蓋面窄。社會轉型之前，在城鄉二元經濟結構背景下，我國對城鎮人口實行就業和社會保障合二為一，即實行就業者的生、老、病、死全部由國家（單位、企業）包下來的就業保障制度。而農民絕大多數被束縛在土地上，土地成為其唯一的生活保障來源，其他的社會保障制度和措施幾乎沒有。社會轉型以后，農村的傳統家庭和社會關系不可避免地發生了變化，養老問題、醫療問題以及農民的貧困問題日趨嚴重。

⒋保障體制單一，機制運轉不靈。社會保障體系運行成本過高，社會保障基金保值增值手段單一。社會保障立法和制度設計有待改進，國家立法滯后，地方立法分散，嚴重制約了社會保障體系作為經濟發展和社會穩定的安全閥和穩壓器作用的發揮。

四、完善弱勢群體社會保障機制的措施

⒈建立完善的社會保障體系。一個健全的、覆蓋全社會的社保體系是解決弱勢群體問題的根本途徑。我國社會保障體系的框架已基本確立，但覆蓋面窄，層次單一，嚴重制約了其功能的發揮。因此，應從以下方面加以完善：首先，擴大社會保障制度的覆蓋面，建立一個覆蓋城市和農村，使國有企業、私營企業、外商投資企業無差別的社會保障制度，最終達到全社會的社會保障制度一統化。其次，加大社會救助力度，為弱勢群體提供最低生活保障、廉租住房、平價醫院等全方位的社會救助。第三，建立社會保險法律制度。主要是完善基本養老保險、失業保險和工傷保險等多層次的社會保險體系。養老保險應以法律支撐為重點，政策扶持為補充，逐步實現國家基本養老金與差別性的職業養老金制度，考慮到城鄉差別、地區差別，可以采取靈活的多元制。盡快確立涵蓋所有非農產業勞動者的工傷保險制度，把農民工工傷保險制度、新農村合作醫療以及相應的社會救助制度完善起來。

⒉依法保護特定弱勢群體的合法權益。在完善現有的專門立法的同時，還應加強對特定弱勢群體的專門保護的立法，如制定包括最低生活保障制度、養老保險制度、醫療保險制度、失業保險制度等在內的法律法規，建立覆蓋全體社會成員的社會保障體系。對于所有貧困人口，不論城市還是農村，讓老年人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體一律享受同等待遇，完善現有立法，增強可操作性，保證其權益的充分實現。同時，由于弱勢群體的多樣性和變動性，對某一弱勢群體的保護，不是某一部法律就可以解決的，需要各部門法的綜合協調，應當在條件成熟之際制定統一的弱勢群體權益保障法。

⒊保持國民經濟較高的增長速度，千方百計擴大就業機會。發展是硬道理，政府應該鼓勵中小企業、個體私營經濟和勞動密集型產業在信息、中介和環保等新興領域創造就業機會，提高吸納勞動力就業的能力，應對金融危機。同時，采取全日制、季節工、短期工等彈性就業形式。政府有關部門應該考慮為大齡下崗職工落實保護性政策，維護破產、改制、搬遷企業職工的合法權益。同時，對于那些有利于就業，但在競爭中特別是在國際競爭中處于弱勢地位的產業給予合理的保護。

⒋深化分配制度和社會保障制度改革。積極調整投資與消費的比例關系，提高居民收入在國民收入分配中的比重，增加城鄉居民尤其是弱勢群體的收入，增強居民消費能力；加快推進以基本養老、基本醫療、最低生活保障為重點的社會保障制度建設，逐步形成覆蓋城鄉的全方位、多層次的社會保障體系，解決城鄉居民的后顧之憂，增強居民的消費信心；通過拓寬農民工就業門路，加大對困難群體就業的幫扶力度，以促進就業，增加內需。

⒌設立弱勢群體特殊保障制度。在社會保障覆蓋全體社會成員的基礎上提高社會底層保障水平，加速小城鎮化建設步伐以使更多的農村人口順利轉化為城鎮人口。新農村合作醫療的普遍化使廣大農村在醫療衛生領域有了質的飛躍，但是，我國新型農村醫療保障制度設計還存在明顯缺陷。首先，自愿參加的保險方式必然排斥弱勢群體。其次，政府補貼與自愿參加相結合，必然進一步加劇不平等。第三，保大病的思路不符合國情。理由之一，在農村，真正需要優先關注的、與廣大農民基本健康關系更為密切的是常見病和多發病。定位于保大病與農村初級衛生保健基本目標相悖。理由之二，將保障目標定位為保大病，不可能獲得良好的衛生投入績效。很多大病都是因小病得不到及時治療所致。理由之三，以大病為保障對象，一般只有住院治療費用才能納入補償范圍，受益面必然很窄，無法激勵農民積極參保，也很容易導致逆向選擇。理由之四，較低的籌資水平也保不了大病。第四，組織和管理的難度非常大。在金融危機背景下上述問題更加突出，因此，設立弱勢群體特殊保障制度更加必要。

⒍完善弱勢群體利益訴求機制，暢通表達渠道。我國弱勢群體沒有自己健全的組織，缺乏利益表達的經濟基礎和組織起來的自覺性，難以將自己的聲音快捷、準確地傳達給決策者。因此，首先要培育社會團體，建立弱勢群體的利益集團。按照社團登記的有關規定，積極促成弱勢群體社會組織的建立與發展，使其能夠表達自己的利益訴求。其次要完善信訪制度，疏通弱勢群體的利益表達渠道。信訪制度是我國利益表達的一個比較直接而且獨特的渠道，借此可以先做到 “下情上達”，能有效地反映公眾的愿望，解決弱勢群體的權益保障問題。第三要改革選舉制度，增加弱勢群體的代表數量，加強人民代表與選民的直接聯系，提高人大代表的責任心和議政能力，保障弱勢群體的“話語權”。第四要強化聽證制度，擴大立法聽證的范圍，保障弱勢群體的知情權、建議權。在稅費負擔、土地承包、公共產品價格、教育收費等涉及國計民生的政策方面，應充分聽取他們的意見和建議，發揮他們的積極作用。

當前，在國際金融危機背景下，我們理應促進社會的公平和正義，因此，弱勢群體應當成為政府更加關注的對象。我國要構建的和諧社會，應該是崇尚民主法治，保障人權，奉行公開、公平、公正原則，重誠信、講文明，追求良好秩序的社會。當然，和諧社會并不是沒有差別的社會，但一定是弱勢群體的人權受到尊重和保障的社會。社會弱勢群體的存在是任何社會都不可避免的，因此，如何對待社會弱勢群體也就成了任何社會都不能回避的重大課題。保護與救濟社會弱勢群體是實現社會公正和法律實質正義的基本要求，如何通過立法來加強對弱勢群體權益的保護，已經成為一個亟待解決的問題。目前，法律因其時效性而無法解決社會弱勢群體利益需求的所有問題，更多需要政策的支持，但法律機制在保護社會弱勢群體權益方面有不可或缺、不可替代的作用。因此，社會弱勢群體法律保護的基本內容應該圍繞權利確認和權利保障展開，核心問題應該是在制度的構建方面做出努力。完善弱勢群體法律保護體系，將是今后我國法制建設的一項重要工作。

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（責任編輯：高 靜）

The Issue of the Disadvantaged Group＇s Social Security Right under the Background of International Financial Crisis

Liu Yuping

This article concentrates on the special social group－the disadvantaged group emerging during the period of social transition.It starts with analyzing the influence of international financial crisis on this group，bringing forward the concept of the disadvantaged group＇s social security right during social reforming.It not only analyses the existing problems lying in improving their social security right but also elaborates on how to improve their right.In the concluding part，it draws a conclusion that in order to solve the living problems of the disadvantaged group，social security system needs to be firmly established.Establishing and improving their social security right constitute an important guarantee for social stability and long－term peace and order in the country.

social vulnerable group；legal aid；social reform；social security

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0054－04

2009－07－07

劉玉平 （1956—），男，遼寧綏中人，東北財經大學法學院教授，研究方向為憲法與行政法、經濟法。

本文系司法部2006年國家法制理論研究課題 “和諧社會醫療保障法律問題研究”的階段性成果，項目編號：06sb5030。