農村新型養老保險制度的價值及完善措施

□ 張帥梁

（河南農業大學，河南 鄭州 450002）

農村新型養老保險制度的價值及完善措施

□ 張帥梁

（河南農業大學，河南 鄭州 450002）

農村新型養老保險制度于2009年起開始在全國試點推行。可以說，新農保制度的設立和實施有助于實現農村經濟轉型、社會體系優化和法律公平正義三個方面的價值，具有傳統農保無法比擬的優勢。筆者在分析我國新農保制度價值的基礎上提出以下建議：地方財政補貼和集體補助的份額需要明確，領取養老金年齡要具體細化，新農保與其他農村社會福利制度要實現有效銜接。

新農村；養老保險制度；社會福利

養老保險制度是國家為保障公民在退休或喪失勞動能力之后能夠維持正常生活水平而實行的一種福利制度，它在解除公民對養老送終的顧慮和擔心、在促進社會的和諧與穩定、減緩社會貧富差距加大等方面具有積極意義。我國從1986年即開始進行農村養老保險制度建設的試點工作，并于1991年根據國務院的決定建立了農村養老保險辦公室，對縣市級以上的養老保險工作進行管理，民政部1992年發布的《縣級農村社會養老保險基本方案》對其進行了規范，是謂“舊農保”。

為加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，國務院于2009年9月1日發布了 《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），其規范對象為“新農保”。新農保制度的實施能夠改變二元體制下城鄉保障差距過大的現狀，加快我國農村城鎮化建設，有效落實憲法規定的“國家建立健全同社會經濟發展水平相適應的社會保障制度”的內容，是我國走向全民福利社會艱難而又可喜的一步，具有里程碑式的重要意義。本文主要立足于新、舊農保的對比，分析新農保制度建立的意義，闡述新農保制度的比較優勢，在此基礎上提出完善新農保制度的相關措施。

一、我國建立新農保制度的價值

⒈新農保制度的法律價值。公民的平等權是法律確認的一項基本原則，而我國城鄉二元體制的現實在客觀上制約了農村公民應該享有的基本養老保險的權利。這不符合我國憲法中關于農村養老保險的根本性保障規定。我國《憲法》第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”這里所說的公民自然包括農民在內。憲法已從國家根本大法的高度為農民享受國家社會養老保險提供了法律依據。2004年3月14日通過的 《中華人民共和國憲法修正案（五）》再一次明確提出：“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。此外，我國民法通則、婚姻法、繼承法、老年人權益保障法、保險法等對農民養老保險問題也有直接或間接的規定。［1］但這些規定往往流于形式，缺乏實質性的措施與可行的步驟，使農民的社會養老保險形同虛設。

舊農保的基本法律依據即1992年由民政部發布的《縣級農村社會養老保險基本方案》，雖具社會養老保險之名，但在保險費的籌集上缺乏集體補助和國家輔助的明確標準，實際上由農民自籌資金，是完全自我累計的自我養老模式，缺乏社會養老保險的基本要素。而2009年由國務院發布的規范新農保的《指導意見》使農民應該享有的公民權利由紙面走向現實，由口號轉為行動。我國《憲法》及相關法律法規規定的農民的社會養老保險權利從城鄉二元體制背景下的模糊規定走向城鄉一體化趨勢下的清晰可循，農民享有的平等權利、弱勢群體受保護的權利從來沒有像現在這樣真實可及。這是公平社會的權利延伸，也是文明社會的應有作為。

⒉新農保制度的經濟價值。農村土地流轉作為一種由農民群眾在實踐中首創并得到國家倡導和鼓勵的農業生產關系創新形式，是進一步解放農村生產力，實現農村土地規模化、集約化經營，提高農業生產效率，加快農業現代化建設的一條重要途徑。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的 《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

而實施新農保制度的預期結果之一就是農民不再將土地當做養老的惟一保障，這樣，土地使用權的轉讓機會就會大大增加，這對于農村集約化、機械化以及規模經營是一個積極推進，可以有效促進我國農村經濟發展模式由以家庭為單位的小規模經濟向規模經濟的轉型。

⒊新農保制度的社會價值。我國農村的養老傳統是依靠兩條腿走路，即家庭養老和土地保障。但是，這兩種養老模式在經濟轉型和社會轉型的當下農村都面臨無以為繼的困局。首先，“養兒防老、積谷防饑”的家庭保障模式在老齡化社會和計生政策的語境中顯得困難重重。據全國老齡委員會工作辦公室公布的數據顯示，“進入21世紀，農村65歲及以上的老人比例大幅度上升，據預測，到 2040年這一比例將達到22%－26%，有些省市可能超過30%，明顯高于城鎮人口老齡化水平，農村老齡化問題較為突出”。“4－2－1”或“4－2－2”家庭模式下的子女們的養老負擔超出其自身的能力。特別是在城鄉差距巨大的背景下，農村人口的流動日益劇烈，更多年輕人向往城市，受市場經濟的影響較大，容易與農村的傳統養老觀念和養老體制發生沖撞。其次，農村養老難以完全依賴土地保障來實現。根據《中國統計年鑒》提供的數據顯示，從2004年到2006年，全國農民的工資性收入分別為998.46元、1174.53元、1374.80元， 家庭土地經營收入則分別為1745.79元、1844.53元、1930.96元。［2］由此可見，土地經營性收入的增幅明顯低于工資性收入的增幅。另外，我國的土地經營在現階段主要還是以家庭為單位的自給自足的分散運行體制，抵御自然災害和經濟風險的能力不足，土地的養老保障功能也隨之逐漸減弱。

而現行的新農保制度立足于國家責任，將農民基本養老納入到國家財政預算之中，由國家財政予以支付和保障，使得建立在養兒防老和土地保障基礎上的傳統家庭養老模式發生了變化，已逐步走向現代化的國家養老或社會養老新時期。

二、新農保制度的比較優勢

舊農保的實踐為新農保的制度設計和運行模式提供了經驗和借鑒，而新農保相對于舊農保來說，無論從理念上還是從保障效果上都有了顯著的提升。

⒈財政補貼的社會福利性質進一步明確。政府為公民提供基本的社會養老保障是各國憲法的基本要求，也是國家對公民的基本責任。為了縮小城鄉收入和社會保障的差距，各國在建立農民社會保障時大都奉行工業反哺農業的思路，對農民養老保險給予大量的財政補貼，或直接由財政出資給予養老保障。［3］比如英聯邦及北歐國家的非繳費性農民養老福利制度，德國、日本、美國、韓國等國家采取農民繳納養老保險費，公共財政在籌資上給予資助或托底的多元制度。

舊農保在實際運作中，國家沒有財政投入，主要依靠農民個人繳費來籌集資金，遵循完全積累的國民養老保障計劃模式，養老金則按照個人賬戶的計算金額來領取，發展比較緩慢。而新農保制度包括三個籌資渠道，即個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。《指導意見》第4條規定：政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中，中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。同時，對于地方政府對參保人的財政補貼也予以原則性規定。在支付模式上，“老農保主要是建立農民的賬戶，新農保在支付結構上的設計是兩部分：一部分是基礎養老金，一部分是個人賬戶養老金。而基礎養老金是由國家財政全部保證支付的。換句話說，就是中國農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養老金”。［4］

⒉基金和賬戶的管理制度進一步嚴整。新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。在試點階段，新農保基金暫時實行縣級管理，隨著試點的擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理。管理層次的逐級提高有助于基金的安全和專款專用，防止比較貧困的地方財政挪用或克扣新農保基金。同時，在第10條明確賦予了各級人力資源和社會保障、財政、監察和審計部門對基金進行監督的權力和職責。

國家為每個新農保參保人建立終身記錄的養老保險個人賬戶。個人繳費、集體補助和其他經濟組織、社會公益組織、個人對參保人繳費的資助以及地方政府對參保人的繳費補貼全部記入個人賬戶。這樣，不僅能夠有效預防相關單位或個人對賬戶基金的截留或挪用，也能保障每個參保人員的知情權，還能夠及時發現基金異動問題并予以有效的溝通解決。同時，個人賬戶還有保值增值的制度保障，《指導意見》第5條規定，個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。

⒊農民養老保障的提高有穩定的預期。農民社會養老保險的預期收益不是一成不變的數字，隨著經濟的發展和投入的增加會有逐步的提高。當前，完善社保體系的戰略重點是把彌補制度缺失作為優先目標，先解決“從無到有”的問題，這符合我國作為發展中國家的國情，也有助于實現新農保的更廣覆蓋。然后再循序解決“由低到高”的問題，“由低到高”由以下制度作支撐。

首先，新農保制度的養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。其中，中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。國家會根據經濟發展和物價變動等情況適時調整全國新農保基礎養老金的最低標準。其次，55元的基礎養老金只是國家的最低標準，地方政府可以根據實際情況提高基礎養老金標準。對于長期繳費的農村居民可適當加發基礎養老金，提高和加發部分的資金由地方政府支出。再次，參加新農保的農村居民按規定繳納養老保險費時，可以自主選擇繳費檔次。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，各地可以根據實際情況增設繳費檔次。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次，多繳多得。另外，地方政府要制定具體辦法引導中、青年農民積極參保、長期繳費，長繳多得。

三、我國新農保制度的完善措施

新農保制度的實施是我國繼取消農業稅、實行農業直補、實行新型農村合作醫療等一系列惠農政策之后的又一項重大的惠農措施。筆者認為，如果在以下幾個方面加以完善，將有助于新農保制度的順利實施。

⒈明確并提高地方財政補貼和集體補助的份額。在新農保基金籌集的三個渠道（即個人繳費、集體補助和政府補貼）中，個人繳費數額和中央政府補貼均有明確的規定。而政府補貼中的地方政府補貼標準不少于每人每年30元的規定稍有欠缺。第一，我國地方政府有三級，具體是哪一級地方政府的責任并沒有予以明確而具體的界定，這不符合責任政府的要求。第二，地方政府負擔的每人每年30元的補貼標準太低，平均到每月不足3元錢，這不足以實現新農保制度之國家養老、社會養老的初衷。

對于集體補助部分，《指導意見》只做了原則性的規定，“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定”。我國農村集體存在東西部地區以及城郊與偏遠地區的巨大差距，所以，對集體補助部分不可能做出統一的規定，這樣的村民自治性規定還是比較符合現實的，但難免出現地區之間的巨大差異。因此，關于國家補貼部分宜做出更細致的區別規定，以彌補集體補助帶來的不均衡后果。

⒉具體細化領取養老金的年齡。《指導意見》規定，農民領取養老保險的年齡為年滿60周歲，這基本符合我國對于“老年人”的界定，但規定得過于刻板，缺乏靈活性。比如農民的醫療保障狀況較差，生活環境相對貧困，受教育水平較低，預期壽命明顯短于城鎮居民，因此，60周歲領取養老金的年齡有些偏高，宜根據科學的統計數據和計算原理予以酌情降低，以做到真正的“老有所養”。

另外，也可參照城鎮職工養老保險金領取年齡做出適當調整。1997年，國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》中規定，領取養老金的條件之一為達到國家法定的退休年齡，即男職工60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲。而新農保制度中“一刀切”的“退休”年齡過于僵化，不符合農民的自然生理狀況和現實生活條件，應當予以進一步細化。

⒊實現新農保與其他社會福利制度的有效銜接。農村社會養老保險制度不可能是靜態的和封閉的，必須保持適當的彈性，以對接舊農保、城鎮職工養老保險、農民工養老保險、被征地農民社會保障、水庫移民后期扶持政策、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農村五保供養、社會優撫、農村最低生活保障等制度。對于舊農保與新農保的銜接，《指導意見》第12條有了明確的規定。而關于新農保與其它社會福利制度的銜接，《指導意見》只是授權人力資源和社會保障部、財政部等研究制定銜接辦法，而沒有規定明確的期限。對此，筆者認為應規定明確的立法期限，以盡快實現制度銜接，保障相關人員的權益。

在制定銜接辦法時，還應遵循以下指導原則：第一，降低新農保制度的設立和普及的風險，在制度銜接過程中，保持新農保的制度吸引力。第二，確保公平原則。比如職工基本養老保險與城鄉居民社會養老保險可雙向轉換，但不能同時享受，要有效避免制度待遇重復的問題。第三，經濟效率原則。任何制度在建立、執行的過程中都會存在轉制成本的高低問題，新農保與其它制度的銜接應以低成本取得高效益，避免制度間的規定沖突。

新農保制度順應了社會發展和經濟轉型的需要，符合法治社會的公平精神和關懷理念，因此，包括政府、社會和農民的新農保參與者都要積極參與新農保制度的實施，以實現制度優越向效果優越的有效轉換。雖然新農保制度還存在制度優化的空間，但必須予以肯定的是新農保制度試點實現了農民養老社會化之“從無到有”的跨越，未來的改革優化措施也必將會促使新農保制度更加完善。

［1］姜彥君.從法律角度談中國農村社會養老保險法律制度的構建［J］.湖南公安高等專科學校學報.2005，（2）.

［2］國家統計局.中國統計年鑒（2005、2006、2007）［M］.中國統計出版社，2008.

［3］華迎放.國外農村養老保險的經驗與啟示［J］.經濟要參，2007，（76）.

［4］胡曉義.人力資源和社會保障部副部長在2009年8月4日國務院新聞辦公室新聞發布會上的講話 ［EB/OL］.http：//www.cnss.cn/，2009－10－01.

（責任編輯：高 靜）

On the system value and perfect measures on China＇s new rural social pension

Zhang Shuailiang

The new rural social insurance system began a pilot implementation in 2009.This paper argues that the establishment of a new rural social insurance system will help the realization of economic，social and legal value of three areas，which shows incomparable advantage compared with traditional rural social insurance.At the same time，the paper made the following suggestions for improvement：The new farmer＇s insurance and other social welfare system to achieve an effective convergence，pension age should be specific and detailed，the local share of financial subsidies and collective benefits need to be clearly and so on.

new rural；social pension；social

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0061－03

2009－11－13

張帥梁 （1981—），男，河南舞鋼人，河南農業大學文法學院講師，研究方向為國際 （經濟）法學。

本文系2009年度河南省政府決策研究招標課題 “構建河南農村新型養老保險制度研究”的階段性成果，項目編號：B565；2009年度河南省教育廳人文社科研究項目 “新型農村養老保險法律制度研究”的階段性成果，項目編號： 2009ZX070。