論《食品安全法》對我國食品安全監管體制的影響

□ 于曉光，宋慧宇

（吉林省社會科學院，吉林 長春 130033；2.吉林大學，吉林 長春 130012）

論《食品安全法》對我國食品安全監管體制的影響

□ 于曉光1，宋慧宇2

（吉林省社會科學院，吉林 長春 130033；2.吉林大學，吉林 長春 130012）

近幾年來，我國食品安全問題不斷，暴露出我國食品安全政府監管體制存在諸多弊端。本文探討新 《食品安全法》出臺后，我國食品安全監管在監管體制、食品安全標準、免檢制度、監管行為等幾個方面的變化以及尚存在的問題。

食品安全；監管體制；食品安全標準；免檢制度；監管行為

近幾年來，食品安全事故頻繁，嚴重損害了社會公共利益，也將政府監管部門推到了社會輿論的焦點，食品安全多頭分段監管體制也廣受詬病。2009年2月，新《食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）的出臺對我國現行食品安全政府監管體制必然產生重大影響。本文將探討《食品安全法》出臺后，我國食品安全政府監管體制的幾個主要變化以及尚存在的問題。

一、監管體制：從多頭分段走向統一協調

《食品安全法》對食品安全監管體制作了修改，在國務院增設食品安全委員會，并確立了各有關主管部門按照各自職責分工依法行使職權，對食品安全分段實施監管的體制，強化了監管責任。

以往我國在食品安全領域采取多頭分段的監管體制，這種多部門共同參與管理的特征不僅表現在整個國家食品安全管理中涉及的部門多達十幾個，還表現為在整個食品鏈條流動過程中存在多部門管理。這種監管體制存在諸多弊端。

首先，各監管機構的權力界定不清、沖突、重疊，為食品安全政府監管的低效埋下了隱患。在我國經濟體制轉軌過程中，行政權力部門化、部門權力利益化，一些政府部門將監管權力演變為創收的手段，片面追求經濟效益，而忽視政府所承擔的其他職責，而部門利益的紛爭造成了監管工作的缺位、錯位和越位，有利的爭著管、無利的大家推，“對于一些效益好的食品企業，往往多個監管部門重復檢查，增加企業負擔；而對群眾反映的食品安全難點問題，例如農村食品衛生，執法部門又互相推諉。”［1］特別是食品安全問題往往暴露在流通消費領域，向上追溯更難確定責任主體。

其次，各監管主體之間缺乏直接的管理和監督關系，各自為政，造成監管部門之間信息溝通不暢、利益沖突處理不順、部門職權界定不清，且無一套科學的協調機制和一個權威的綜合協調部門。以往我國雖然規定食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調，但由于仍屬平級橫向關系，難以真正達到統一協調的管理。

此次《食品安全法》吸納各方意見，在各監管部門之上設立食品安全委員會，其工作職責由國務院規定。盡管具體職責尚未確定，但基本上“它不具備垂直管理的職能”，而是一個高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作。在食品安全委員會之下，各監管部門仍對食品安全分段實施監管。食品安全委員會的設立可以在各部門之間加強信息溝通，協調行動的銜接配合，調節利益沖突和紛爭。但是，這種機構設置仍存在問題。

首先，它并沒有從根本上改變食品安全分段管理的體制。在這個前提下，食品安全委員會僅限于協調的軟性機構，不具備垂直管理的職能，是否能夠真正對其他監管部門起到組織、懲治、監督的作用尚未可知。此外，食品安全監管的大量工作在基層，只有基層食品安全監管部門面對食品生產、加工、流通、消費等不同具體環節，接觸大量市場主體，而食品安全委員會僅僅在宏觀方面對各主管部門的職權進行協調，觸角很難到達基層執法部門，基層部門的沖突才真正關切到食品的即時安全。《食品安全法》規定：“縣級以上地方人民政府統一負責、領導、組織、協調本行政區域的食品安全監督管理工作”，規定雖然強化了地方政府的責任，卻無法避免由于地方保護主義而出現的偏私。

其次，食品安全委員會與衛生行政部門職責仍有模糊。《食品安全法》設立食品安全委員，承擔協調、指導食品安全監管工作的職責，同時又規定“國務院衛生行政部門承擔食品安全綜合協調職責”，兩者區別何在卻不明確。國務院衛生行政部門作為與其他監管部門同級別的行政機構，由其來綜合協調多個部委與以往食品藥品監管部門綜合協調職能類似，達不到良好的效果。因此，國務院衛生行政部門完全可以將綜合協調職責交由食品安全委員會，自身保留食品安全行政規章的制定權，以及食品安全出現問題后的調查處理權。

二、食品安全標準：從任意分散走向統一規范

《食品安全法》明確了食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外，不得制定其他的食品強制性標準。國務院衛生行政部門應當對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準和有關食品的行業標準中強制執行的標準予以整合，統一公布為食品安全國家標準。

政府提供食品安全標準，正是為了向消費者傳遞品質信息，減少信息不對稱給消費者帶來的損害。在市場經濟條件下，食品生產者和銷售者比消費者掌握更多的信息，特別是現代農業產品的科技含量不斷增加，生產者、加工者、銷售者比消費者對食品的農藥殘留、微生物污染等相關安全性信息了解更多。而擁有信息優勢的食品提供者在追求個人利益最大化原則的驅動下，會自覺不自覺地利用自身的信息優勢，提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至采取不道德的手段生產，將那些假冒偽劣產品銷售給顧客。這種食品生產商為牟取利益不擇手段的做法不僅侵害了消費者的合法權益，同時也給合法經營的正規廠商造成了損害。因此，整個食品市場必須維持自身的聲譽，防止搭便車者破壞這種聲譽，但這項工作不能通過市場機制來自動糾正，而必須作為公共物品（服務）由國家來提供。這就需要政府制定質量分級和標準并對達到要求和標準的產品給予認可，從而為產品建立一種身份，便于消費者放心地選擇購買和消費符合食品安全標準的食品。

以往我國食品相關標準由國家標準、行業標準、地方標準、企業標準等四級構成。但是，這些標準總體水平普遍低于國際標準。同時，標準體系較為混亂，缺乏完整性。各監管部門為了便于本部門執法，相繼制定了許多標準，這些標準之間交叉、沖突，有些標準規定竟相差上千倍，不但沒有起到約束食品質量的作用，反而使執法部門和食品生產者無所適從。此次 《食品安全法》對食品安全標準的統一性和強制性有了明確規定。首先，食品安全標準不再分散由監管部門各自制定，而由國務院衛生部門統一負責制定，避免了不同標準之間的遺漏與沖突。其次，明確食品安全標準是強制性的行政規章，提高了規范的層次，加大了規范的約束力，有利于加強對食品安全的監管效力。

但是，對我國目前現有的食品安全標準予以整合公布，并著手制定新的食品安全標準仍需注意很多問題。首先，要注重食品安全標準體系化，使食品標準體系結構合理，各類標準協調配套，逐漸與國際標準相統一。其次，要注重食品安全標準的科學性。在制定標準前，一定要進行風險監測和評估，以調查結果為依據，參照世界先進國家的食品安全標準，結合我國公民的飲食結構與習慣，保持標準的先進性、適宜性。再次，要注重食品安全標準的動態性。標準體系是一個動態系統，要不斷根據市場需求、國內外技術發展動態、標準化法規等情況適時修訂和完善。最后，要建立食品安全標準復核體系。通過食品安全標準不能一勞永逸，監管部門對通過標準的企業仍然要進行動態的復核程序，確認企業嚴格落實安全標準。

三、廢除免檢制度：從直接干預走向客觀中立

《食品安全法》規定食品安全監督管理部門對食品不得實施免檢。以法律形式明確廢除了免檢制度。

免檢制度是指對于符合規定條件的產品①此處的產品指符合2001年國家質量監督檢驗檢疫總局局務會議審議通過的《產品免于質量監督檢查管理辦法》的“免檢產品”，以及符合2001年國家質檢總局辦公室印發 《中國名牌產品評價管理辦法 （試行）》的“中國名牌產品”。在一定時期內免于各級部門、各地區、各種形式的質量監督檢查的一種制度。這項制度提出的最初目的是為了打擊地方保護主義，避免各級政府部門亂抽檢、亂收費的現象，減輕企業負擔。但是免檢制度實行近十年，不但未能達到預期目的，反而因理論和實踐中都存在諸多問題和弊端，一直以來廣受詬病。

首先，免檢制度的存在違背了現代監管制度的諸多理念和原則。政府監管的存在必須具有正當性。市場經濟鼓勵自由競爭，充分發揮市場機制在資源配置中的作用。但是，市場經濟并非萬能，當其出現自身無法克服的缺陷時，政府才能介入對市場起著彌補的作用。也就是說，市場失靈正是政府監管存在的前提，沒有市場失靈，政府監管機構不能介入市場，不能破壞市場機制所固有的競爭性。產品的優劣應當交由市場檢驗，通過公平競爭，優勝劣汰。而免檢制度則是由政府直接干預市場，以政府的信譽為某些企業產品質量作擔保推薦給消費者，人為造成市場競爭的不公正，不但對未取得免檢稱號的產品造成競爭劣勢，而且在免檢產品出現問題后，對政府和其他合格免檢產品的信譽同樣造成了損害，可以說有百害而無一利。

此外，免檢制度使監管部門陷入了利益鏈條，成為企業俘獲的目標，從而喪失了監管者客觀中立的地位。從監管者的角度看，政府作為經濟人都以個人效用最大化作為選擇的根本原則，導致其監管行為有偏離公共性初衷的傾向。從被監管者的角度看，由于監管機構掌握授予產品免檢稱號這種資源，影響著被監管者的利益，被監管者就有為維護本集團利益向監管者施加不當影響甚至控制監管者的動機，如果政府監管者所分享的利益不超過企業利潤，企業的這種尋租投資就是值得的。因為國家信譽保證的“免檢產品”在市場上已成為一種“稀缺資源”，疏通關系，免檢公關在一些地方已成潛規則。這種尋租最終必然導致腐敗的惡果，監管部門與企業站在同一陣線上，很難實施有效監管。

其次，免檢制度在實踐中產生了巨大的負效應。國家質檢總局以規章的形式免除了法律規定自己應當履行的對產品進行質量監督檢查的職責，而消費者的權益卻因食用某些免檢產品而受到損害。近幾年因免檢產品出現質量問題而損害消費者生命和健康的例子很多。以乳業為例，2005年，雀巢奶粉多次被檢測出典含量超標，原因在于原料奶存在碘含量波動，出廠前未對碘含量進行重點檢測。隨后光明奶業鄭州子公司被披露將變質光明牛奶返廠加工再銷售。雀巢和光明都是國家質監總局公布的免檢產品，尚在免檢期內。最嚴重也是直接將“免檢制度”推向墳墓的事件便是“三鹿奶粉事件”。2008年，為提升食品檢測中蛋白質含量指標，國家免檢產品三鹿奶粉的生產者竟然在奶粉中違法添加非食品添加劑三聚氰胺，導致全國范圍內數千名兒童患泌尿系統結石，甚至有兒童死亡。

相對于產品生產者，消費者處于弱勢地位，信息不對稱使其對于所選食品的安全性難以做出正確判斷。此時，名目繁多的政府（國家）“質量信得過”、“免檢產品”、“名牌產品”誤導消費者更傾向購買由政府信譽擔保的產品。當這些產品出現質量問題時，消費者或公眾很難不認為與食品安全監管部門放棄自身監管職責，放任企業生產行為有關。此時政府的信譽與生產企業同樣會被質疑，甚至造成比企業欺騙消費者更為惡劣的影響。可以說，免檢制度實行的后果是損害了政府、企業和消費者三方的權益，應當予以廢除。

四、監管執法行為：從運動式走向規范化

以往的食品安全事件幾乎總是先由媒體曝光，然后才是相關監管部門出面處理問題，接著大搞“專項整頓”、“專項檢查”，過后一切故態復萌。這種食品安全運動式執法必然導致監管的低效。此次《食品安全法》明確了監管主體在監管過程中的職權和程序，確立了食品安全信息統一公布制度。這些規定將有利于促進食品安全監管執法由運動式走向規范化。

盡管我國食品安全問題與以往多頭監管體制的弊端相關，但各監管部門執法不規范、無程序約束、缺少有力監督也是監管無力的重要原因。監管機構的權力遵守“法無授權即禁止”的法律原則，在食品安全監管領域，監管權力的確立通過限制權利和負擔義務的方式對市場主體的食品生產、加工、流通、消費等活動進行直接干預或控制，這種權力必須來自于法律的授予，監管機構不得為自己設定權力。《食品安全法》以法律形式明確授予監管部門在履行各自食品安全監督管理職責時享有現場檢查權、抽樣檢驗、獲取相關資料權、查封和扣押權以及對問題食品的強制召回權等。政府對市場的行政監管權來自于人民的賦予，那么作為權力受托人的政府必須對權力委托人的人民負責，因此，這種權力也就轉化為一種義務，無法也不能放棄，必須積極履行，否則即構成行政不作為，必須承擔法律責任。

在實際操作中，受托人政府是行政監管權力的直接掌握和行使者，行政權力自身具有侵犯性、擴張性、易腐性等特質，必須加以制約和監督，否則極易被行政主體利用信息和資源優勢違背公共性的初衷而追求私利，損害人民的利益。行政程序主要是為行政主體設定義務，將行政權力的行使真正置于法律規范的約束之下。［2］（p58）《食品安全法》規定：監督管理部門對食品生產經營者進行監督檢查，應當記錄監督檢查的情況和處理結果，并由監督檢查人員和食品生產經營者簽字后歸檔；監督管理部門應當建檔記錄許可頒發、日常監督檢查結果、違法行為查處等情況；監督管理部門接到咨詢、投訴、舉報的處理程序。這些程序性規定明確且具體化了具有可操作性的義務，能夠切實認定、歸結、追究監管權力行使者的法律責任。但是，《食品安全法》對民主參與的行政程序規定有所欠缺。合理的行政程序保證公眾參與食品安全監管過程是制約行政監管權的有效途徑。食品安全行政監管機構在規則制定和規則執行的所有環節均應給予行政相對人意見表達的機會，如聽證制度、說明理由制度等，并有最終的司法救濟予以保障。

監管機構與公眾信息的擁有是嚴重不對稱的，而傳統行政管理模式的封閉性為監管者利用信息尋租提供了可能。陽光是最好的防腐劑，透明與公開可以保證公眾的知情權，最大限度減少監管失靈的風險。在食品安全領域，消費者對食品安全的信心取決于對監管機構實施食品控制過程的認知程度及信任程度，而這種認知和信任是建立在充分了解的基礎上的。因此，食品安全政府監管機構的監管依據、監管過程與監管結果等相關信息必須對公眾及利益相關方高度公開。《食品安全法》規定了國家建立食品安全信息統一公布制度。縣級以上監督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。此規定僅涉及各級監管主體對與公共利益相關的信息必須予以公開，但未規定針對特定利益相關方的具體食品安全信息的公開程序。除日常的食品安全監管信息之外，很多食品安全問題都是從個案開始，除法定事由外，特定行政相對方有權請求監管機構免費向自己公開與自己利益相關的具體信息，并且行政相對人就信息公開可享有行政救濟權，當事人的合理信息公開請求未能達成，有權因此提出申訴。

［1］萬條公眾建議聚焦食品安全對監管體制的意見占1/5［N］.人民日報，2008－06－04（15）.

［2］崔卓蘭，季洪濤.行政程序法原理［M］.法律出版社，2007.

（責任編輯：張雅光）

On the Influence of Food Safety Law to Regulatory system of Food Safety in China

Yu Xiaoguang，Song Huiyu

Frequent accidents in the field of food safety in recent years reveal out a lot of drawbacks about china＇s government regulatory system of food safety.This paper discusses that after the new “Food Safety Law” is issued，there are some changes in regulatory system，food safety standards，exemption system，regulatory actions，as well as some till remaining problems.

food safe；regulatory system；food safety standards；exemption system；regulatory action

D922.14

A

1007－8207（2010）01－0089－03

2009－10－18

于曉光 （1956—），男，吉林人，吉林省社會科學院法學研究所所長，研究員，吉林省立法咨詢委員，長春理工大學教授，研究方向為憲法與行政法；宋慧宇 （1978—），女，吉林省社會科學院法學研究所助理研究員，吉林大學法學院理論法學研究中心博士研究生，研究方向為行政法學。