從四川羅江設立專職人大代表想到的

□翟峰

探討與爭鳴

從四川羅江設立專職人大代表想到的

□翟峰

據《四川日報》2010年7月5日報道，四川省羅江縣人大代表李國喜已于2010年6月30日正式開始履行專職人大代表工作。自6月22日經所在選區8名縣人大代表投票選出后，在5天的公示期中，羅江縣人大常委會未接到任何對李國喜的舉報。走馬上任后的李國喜將辭去村支部副書記職務，在御營鎮場鎮中心街區設置“專職人大代表工作室”，專門接待御營片區群眾，集中聽取、收集民意。據悉，這在全省甚至全國尚屬首例。而在此前，四川省羅江縣專門就其設立專職人大代表的做法和制度進行了頗有推廣價值的設計，并明確規定，專職縣人大代表除有與“其他縣人大代表享有同等的代表權利”之外，還有“可應邀列席黨政辦公會議”和“鎮黨委、政府、縣人大主席團確定專門工作人員與其日常工作進行溝通和銜接”的民主政治待遇。羅江縣還在明確規定專職人大代表具有“收集民意”、“提議和建議”、“質詢和批評”、“開展重大事項專題調研”、“督促政府工作”等權利和職責的同時，對其履行職責的薪金和辦公場所等保障問題也做了相應的明確規定。

然而，四川羅江設立專職人大代表的做法和制度，還是引起了來自社會及其各相關層面的疑慮。如“人大代表專職化呼吁多年，卻一直未能實施，廣東前年有過提議卻不見下文，這中間到底有什么難處？”“人大代表專職化有什么好處，對推進基層民主、社會自治有什么作用？”“羅江的做法還需要做哪些完善？”等。

確實，人大代表專職化已呼吁多年。對于為何人大代表專職化呼吁多年卻一直未能實施這個問題，我個人認為肯定是有其相當大的難處的。其“難處”之一，“難”在體制上。因為，專職人大代表的背后，關涉一系列的制度變革，有太多的障礙待突破，有大量的技術細節需斟酌，真可謂牽一發而動全身。這里不妨列舉幾個：一是專職人大代表列入公務員編制，這就給當下的公務員招錄管理體制一個難題。專職人大代表的薪金標準該如何核定，若把人大代表等同于普通公務員，這既不合乎法理，也無法給代表履職以良好的物質支持。另外，專職人大代表若在換屆后落選，他該如何安排，能不能建立起一個人大向行政機關的人員流動機制，使得有著經驗豐富、能力出眾、法律民主意識濃厚的人大代表成為“源頭活水”，充實行政機關的人才儲備。二是專職人大代表也需要人大機關方方面面的制度為之變革。如會議制度，除每年兩會期間外，這些專職人大代表如何通過參加人大日常運作，參加會議辯論，保證其與人大機關的緊密聯系。如服務制度，現在人大的綜合、辦事服務工作部門對于人大常委會組成人員盡可能為保障其依法履職而提供支持，那么，普通專職人大代表是否也能得到同樣的服務呢？三是對于專職人大代表手中更大、更具體的權力，如何保證其恪守合理邊界，使權力不被濫用，目前或許今后相當長的時期內恐怕都難于保證有對口的法律和制度的條文規定。其“難處”之二，“難”在履職的不確定“效度”上。實現人大代表專職化之后，代表人數肯定將大幅度減少，方方面面代表比例分配亦將受一定影響。于是，這就難免出現這樣一些問題：代表專職從事人大代表的工作，那么這對民主的有效性將產生什么樣的影響？代表數量的減少固然會帶來高效率，但在代表依法履職效率提高的同時，勢必會減少民主的廣泛性，民主是否會因此而打折扣？代表專職化后克服了按比例分配名額所帶來的“流于形式”，是否就意味著這種“形式”是完全沒有必要？專職化后代表可以專心從事人大代表的本職工作，有時間和精力在閉會期間開展調查、視察、執法檢查、評議等活動，但是脫離了其本職工作以后，他們的意見是否能忠實地反映基層的呼聲，他們的監督是否能真實到位呢？實行代表專職化后，盡管可以避免“代表職務發生錯位，缺乏應有的獨立性，使得代表全民意識淡化”及“監督者與被監督者集于一身”的現象，但專職化是否又減損了代表們在群眾中宣傳普及相關法律、政策、精神的便利性呢？同時，我們還要看到，如果人大代表專職化，那么他們都將離開自己原來的工作崗位，一心一意去履行人大代表的義務，那必然導致社會各行各業的人才的損失，這對社會的生產發展是很不利的，因為這一群體專職化以后將不再為社會生產帶來貢獻，這會影響各行各業的穩步發展，這也是人大代表專職化的弊端。

鑒于上述，所以我認為，我們要衡量代表依法履職“效度”的標準不是單純的效率，也不是單純的廣泛性，而是在效率和廣泛性之間找到最佳平衡點，從而更快速更準確地反映民意，作出更加切合實際、更符合科學發展觀的決策。雖然，代表的專職化為這種效度的實現提供了一個途徑，但這一途徑并不必然帶來有效性，甚至可能還會減少原有的效度。正因這些“難處”的存在，所以解答為何人大代表專職化呼吁多年卻一直未能實施這個問題就容易一些了。

對于“人大代表專職化有什么好處，對推進基層民主、社會自治有什么作用”這個問題，我的看法是，其好處就在于有利更有效地規范專職人大代表這一群體，使其在正規的范圍內行使自己的權利和義務。我們知道，人大代表在社會發展中擁有不少法定的權利，如監督權、問責權等。就以這兩個權利來說，如果人大代表專職化，就可很好地行使其權利，可以對他本級及本級以下的政府工作進行有效的監督與督促，及時提出政府工作中存在的一系列問題，讓它解決，促使政府充分履行為人民服務的義務，并且把這個義務做得更好，當人民政府的一些做法不太妥當時，人大代表也能進行責問，勸其往正確的方向行使政府權力，履行政府職能。而基層人大代表專職化了，就更方便基層專職人大代表通過其視察、檢查、調查、聽取和審議相關報告、工作評議、開展議政日活動等行之有效的依法履職方式,從而充分發揮其推進本地基層民主、社會自治和經濟社會又好又快發展的積極作用。

對于“羅江的做法還需要做哪些完善”的問題，我的看法是，其做法和制度設計對今后我國各地基層推行專職人大代表工作肯定是有可取之處的。如其對專職縣人大代表產生方式、任職條件、權利、職責，以及對專職縣人大代表的考核和監督等的具體規定，都有一定的借鑒價值。如果說還要哪些不夠完善和如何完善的話，我個人認為在其制度設計的保障方面還略顯不足。為何這樣說呢？因為，我們知道，專職人大代表保障制度的設計，其具體內容實際上確實應該主要體現在保證專職人大代表履行其職責而提供的各種措施上。而且，這種措施主要應體現在三方面：一是薪金保障。專職的人大代表需要薪金作為保障，這是毋庸置疑的，關鍵的問題是如何確定薪金標準。二是辦公場所保障。因為無論是作為哪一級的專職人大代表，其具有較為固定的辦公場所應該是其最低的保障要求。三是退職條件保障。因為退職保障是為解決專職人大代表后顧之憂的一項重要舉措。雖然，羅江確認專職縣人大代表執行職務有“給予專職代表1200元固定生活補助。按月核定調研經費，調研經費的核定額度為300元/月，采用報銷制，報銷金額在不超過核定額度的范圍進行實報實銷”的工資和活動經費的保障，以及“提供專門的辦公室，必要的辦公用品，由縣人大安排專項資金”的必要辦公條件保障，但是，其尚無專職縣人大代表退職條件的保障設計。我們知道，退職保障是為解決專職人大代表后顧之憂的一項重要舉措。如果只設立人大代表專職制度而不建立其退職的保障制度，那么必然會使專職人大代表心懸今后的“出路”而無法專心于自己的崗位職責，同時也會產生人們不愿競爭專職人大代表的不良現象。退職保障制度主要適用于兩類專職人大代表：一種是因為正常退休而離開人大；二是因為落選而退出人大。對于第一種情況可以按照我國現行的國家工作人員的退休制度予以解決。但是，對于因落選同時又未達到退休年齡而退職的人大代表的安置，我認為，在目前我國經濟發展水平還相對落后的情況下，擬采取回原單位，由原單位予以安排新的工作的辦法加以解決。因為，落選的專職人大代表年齡相差較大，有的專職人大代表距離退休還有較長時間，如果由國家和地方統一安置將給國家帶來巨大的財政負擔。而由原單位予以安排，將在一定程度上緩解國家所面臨的壓力。另外，對于在當選前無固定工資收入的專職人大代表在退職后，可以由國家撥付一定的資金并確定適當的標準予以安置。

此外，對于“專職人大代表只能收集民意，通過有關渠道進行反映和溝通，并沒有決策權”之說，我是持不同看法的。我認為，專職人大代表依法履職肯定不僅僅是只收集民意。因為從理論上講，我國的政體仍然是代議制的政體。人大集立法權、議政權、決策權、審查權、監督權于一身，權力可謂不小，地位可謂顯要。然而，從實際運作上講，確實也存在人民沒有完全認同自己的主人翁權力在國家治理中有效得到保障并且實行的現象。而推行人大代表的職業化，正是為了在經濟社會高速發展的當下，能夠使人大代表必須拿出足夠的時間和精力用于履職。當然，專職人大代表的充分履職，也需要中央層面的大力支持，這種支持包括信心上的鼓勵，也包括政策上“開綠燈”。必須看到的是，關于專職人大代表，不管是學界還是人大機關本身或社會輿論，都早已形成改革共識，對此，理性之應對是順勢引導，以大智慧和大魄力，有步驟地推進這項改革，進一步完善人大制度，促使中國民主政治向更高水平邁進。同時，專職化亦有利于建立中國特色社會主義政治權力監督體系，能夠避免政府官員代表自我監督，也能避免利用代表權力為自己謀求福利，喪失利益公共性立場。因此，專職人大代表要依法履職，肯定就必須運用選舉、建議、視察、質詢、罷免等方式對國家政策法令的執行者進行監督與控制，從而實現對權力異化現象的修復。與此同時，通過正確決策，化解矛盾，在客觀上亦有利于黨和黨員在憲法和法律的范圍內活動，有助于加強、改善黨的領導，保持黨的先進性，優化我國民主政治的環境。根據憲法的規定，發揮地方的主動性和積極性必須堅持中央的統一領導。代表法第二條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的意志和利益。”從這個規定看，各級專職人大代表不僅要站在局部和地方利益的高度反映民意，更應當站在全局的高度，從全體人民的普遍利益出發看問題，作決策。只有這樣，各級權力機關在討論問題、形成決議和作出決定時，才能在著眼于全體人民的普遍利益、堅定不移地維護法制統一和國家統一的前提下，有效地管理好地方和局部事務。代表法的這個規定不僅是一項法律原則，對專職人大代表更是一項很高的政治要求。因為要正確地處理好局部利益和整體利益的關系，專職人大代表不僅需要深入實際，掌握各個方面的具體情況，更需要有可貴的政治熱情、政治道德、政治經驗和依法履職的政治智慧。

當然，我與其他關注四川羅江設立專職人大代表制度的眾多基層人大代表的心情完全一樣，對羅江的實驗確實是有所期待的！因為，我們知道，選舉法修改的最核心的內容是廢棄所謂“四分之一條款”，實現城鄉按相同比例選舉人大代表，真正做到人人平等。這被有的人認為是“增量民主”的生動注解。這種“增量民主”，是在既不違背現有政治法律框架、不違背現行憲法與法律的基礎上的漸進和緩慢發展的，雖不時有突破，但不會有突變。溫家寶在政府工作報告中指出：“中國的改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革以及其他各領域的改革，沒有政治體制改革，經濟體制改革和現代化建設就不可能成功。”如果能把這一認識落到實處，我相信“增量民主”的下一步應該為期不遠。這一制度參與的“發動機”在哪里？我個人以為，其中就有人大代表的專職化。與專職化相配套的，還有各級代表均進行直接選舉、代表規模的精簡以及各級人大會議的常態化。做到了這些，專職人大代表才有可能真正向選區的選民負責，才能成為匯集民意、輸送民意的真實且強大的工具。另外，由于人大不僅是中國政治制度本身的一部分，也是制定制度、修正制度的法定機構，如能實現人大代表的專職化，將不但是“增量民主”過程中的一個里程碑，也是推動接下來“增量民主”進程的持續動力與重要的制度保障。當然，人大代表的專職化絕不意味著終身制，在實行人大代表專職化之后，仍應一如既往地堅持和完善人大代表任期制。同時，在人大代表數量減少的同時，仍有必要兼顧各方面的比例，從而使人大代表更具“代表性”。

概而言之，實行人大代表專職化雖是一條良道，但也是一個需要周密規劃、循序推進的系統工程，我們不可不審慎。倘若設計不周和操之過急，那改革反而會形成“負效應”，使改革受挫受阻。

（作者系四川省人大代表、四川省廣元市人大城環資委主任委員）