地方立法工作體制是立法質量的重要保障

□ 唐瑩瑩

質量是法律法規的生命。而法律法規作為公共決策的重要成果，它的質量不僅取決于立法者的水平和能力，還取決于立法過程是否正義。在立法過程中，行使立法權的人大和負責立法起草工作的政府的職權、責任和工作程序以及相互之間的關系等內容，就構成了地方立法工作體制。

一、在民主法治的框架下對地方立法工作體制的再認識

認識和把握地方立法工作體制，首先要理解中國特色社會主義民主政治制度的本質，以及立法在推進社會主義民主法治建設中的地位和作用。也就是要把地方立法工作體制納入到社會主義民主法治的框架下來認識和把握。從我國民主政治框架下看，可以從以下三個方面來認識和把握：一是人民代表大會制度的要求。人民代表大會制度是實現人民民主，保障人民當家作主的制度載體和最高實現途徑。黨的十七大提出“人民民主是社會主義的生命”，“要擴大人民民主，保證人民當家作主”。而法律是人民根本利益與共同意志的集中體現，是對人民民主的確認和保障。換句話說，立法最能夠體現人民當家作主的民主價值。不同利益群體、不同意愿訴求通過各種渠道在立法過程中加以匯集，被立法者所關注和吸收，并按照民主、公平、正義的要求，處理好整體利益與局部利益、長遠利益與當前利益的關系，切實維護最大多數人民群眾的根本利益。二是發揮政治體制的優勢。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，人大、政府及各國家機關都在黨的統一領導下，圍繞黨確定的工作目標，分工協作、協調一致開展工作。也就說，人大與政府，政治基礎是一致的，根本利益是一致的，工作目標是一致的，這為各國家機關高效協調運轉提供體制保障。三是協調的傳統。中國文化是一種“和為貴”的文化，主張求同存異，注重協調而非掣肘，這種理念已滲透到政治文化的建設和發展中，并已成為發揮政治體制優勢的一種重要支持力量。人大與其他國家機關圍繞黨委確定的統一目標和總體布局，同步行使國家權力，有助于發揮集中力量辦大事的優勢，提高工作效率。

從法治框架下，也可以從三個方面來認識和把握。一是地方立法的主體是人大及其常委會。根據我國的立法體制，法律規則的制定權屬于全國及省、直轄市、省會城市、經濟特區市和經批準的較大市這一級的人大及其常委會。這是由代議機構的性質和地位所決定的。二是地方政府有提法案的權利。以北京市為例，根據立法法第六十八條規定和《北京市制定地方性法規條例》規定，市政府可以向常委會提出法規案。這主要是考慮到政府作為執法機關，對法律需求的更為敏感，對法律實施中存在的問題把握更為準確，有助于其提出制定、修改法律的意見。三是人大常委會對法規案的處理有主導權。如《北京市制定地方性法規條例》第二十條規定：“市政府向常委會提出的法規案，由主任會議決定列入常委會會議議程，或者先交有關專門委員會、常委會有關工作機構研究，提出意見，再決定列入常委會會議議程。如果主任會議認為法規案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常委會提出。”該法第三十二條規定，“列入常委會會議審議的法規案，因各方面對制定該法規的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議已滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由主任會議向常委會報告，該法規終止審議。”也就是說，法律在賦予政府提交法規案權力的同時，也賦予了人大常委會及其主任會議掌控立法程序的權力。人大常委會可以通過延緩提交審議、擱置審議一些不符合要求或者質量不高的法規案，來促使政府改進工作，提高起草質量。

通過以上分析，在民主與法治的框架下認識和把握立法工作體制，指的就是既要按照法治要求，明確立法工作中各個國家機關的地位、職責和作用，提高立法工作的規范性，保證公平正義。同時又要充分發揮我國政治體制優勢，加強立法工作中的統籌協調，增強合力，提高工作效率，把人大和政府兩個積極性發揮出來，把立法工作的質量和效率緊密結合起來，把程序正義和法律實體正義緊密結合起來，切實提高立法質量。

二、形勢變化對完善立法工作體制的迫切要求

1.民主法治建設的扎實推進對人大立法的功能和作用有了新的認識。國家立法過程的實質，就是擁有立法權的國家機關，依照一定的程序和要求，將黨委的主張和人民的意愿上升為法律，轉化為國家意志，用法律調整社會關系，規范社會行為，平衡社會利益，維護社會秩序。隨著政治體制改革的不斷深入、人民群眾民主意識的覺醒，以及公民社會的發育，人民群眾越來越愿意和習慣于選擇通過法律制度和法治途徑來表達訴求，追求利益。社會組織、人大代表和人民群眾的立法需求成為立法來源的重要內容，沖擊著政府議案是唯一法源的立法結構。當前，社會利益格局深刻調整，立法已經成為各種利益的博弈平臺，多種意見、不同利益訴求尋求立法的承認和保護，立法已經成為解決不同利益群體的沖突、保證社會公平正義、促進社會和諧穩定的重要手段和途徑。這需要人大及其常委會這個代表人民、沒有自己特殊利益的機關，在有效匯集各方利益訴求和意愿的基礎上，公平地處理好與立法涉及的利害關系人之間的利益關系，以及各種權力與權力、權力與權利以及權利之間的關系。

2.科學發展觀的深入貫徹對提高立法質量提出了新的要求。科學發展觀是黨的科學理論，是經濟社會發展的重要方針，是發展中國特色社會主義的重大戰略思想。立法作為國家一項基本政治活動，必須保障科學發展觀在經濟社會各個領域的貫徹落實，保障黨委關于落實科學發展觀的各項政策轉化為國家意志；必須緊緊圍繞發展這個第一要務，為經濟社會科學發展掃清體制機制障礙，創造良好法制環境；必須堅持以人為本，在立法過程中從人民群眾的利益出發，一切相信人民群眾，一切為了人民群眾，一切依靠人民群眾。反過來說，為了實現這個立法目標，科學發展觀對人大、政府開展好立法工作提出了共同依據、準則，要求把立法工作的思想統一到科學發展觀的重要理念和部署上來。

3.行政管理體制改革的不斷深化對地方立法任務有了新的變化。改革開放特別是黨的十六大以來，行政管理體制改革不斷深化，黨的十七屆二中全會制定了《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出要建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。在這個背景下，通過立法規范、引導和推進行政改革，促進轉變政府職能，把職能真正轉變到經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務上來，是享有地方立法權的人大及其常委會的重要職責。地方立法要體現行政管理體制改革要求，反映和鞏固行政管理體制改革成果。一要圍繞建設服務政府，從以往強調的政府秩序功能，轉到公共服務功能和保障公民的權益、維護社會公平正義的功能。二要圍繞責任政府，加強依法行政和制度建設，推進政府工作的規范化、程序化和制度化，實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效轉變。三要圍繞法治政府和廉潔政府，從原來的強化公權力到限制公權力、保護私權利轉變，從原來對行政機關的授權，變為對行政機關的控權，確保行政機關依照法定的權限和程序正確行使權力，防止濫用權力。這一任務的轉變說明，政府從規則的制定者逐漸變為規則的受約束者，人民群眾從法律法規的被動接受者，要轉變為立法的參與者；立法也要從部門之間權力和利益的分配與再分配，轉向約束規范公權力，保護私權利，維護人民共同意志和根本利益。

總之，在追求法治文明的道路上，世界各國無不將立法權作為國家最重要的權力之一賦予專屬的代議機關，并在制度設計上極力防止立法權旁落其他執法部門。因為在它們看來，保障自由之奧秘在于使立法和執法權“分開由不同渠道行使，并永不集于一身”，而兩權集于同一部門就容易導致權力腐敗，因此現代國家無不將立法權交給人民代表組成的代議機關，而把執法權交給政府。對我國來說也是如此。特別是在今天，形勢的變化使得政府在立法過程中，不僅僅承擔著法規案的起草任務，而其已經成為立法涉及的利害關系人之一，成為法律規制和調整的對象之一，如果不對其控制，就容易違反行政體制改革的方向和要求，導致行政權的濫用，損害其他群體的利益。所以，人大應回歸立法中的主導地位，由原來的被動立法轉為主動立法，完善和改進立法工作體制，在保護和發揮政府起草法案積極性的同時，控制部門利益法制化，弱化部門利益在法規中的痕跡和影響，切實提高立法質量和實效。

三、構建一套體現人大主導作用的立法工作新體制

人大作為國家權力機關，肩負著維護人民根本利益的重要責任，立法作為人大的一項基本職權，其主要職責就是將黨的意志和人民的意愿有機結合起來，轉化為國家意志，切實保障人民當家作主的權力實現。這就要求立法的每一個環節和步驟都要體現人民的意愿，維護人民的利益。總的來說，就是要堅持在黨的領導下，回歸人大在立法中的主導地位，發揮政府在立法起草環節的積極性，體現人民群眾在立法中的有序政治參與作用。

1.回歸人大在立法工作中的主導地位。如何理解“主導”，筆者認為，可以包括以下四點：一是立法理念和價值取向，要由人大來明確。決策的實質是解決問題。立法作為重要的政治決策，是對改革發展穩定重大決策的確認和保障，必須反映經濟、政治、文化、社會發展的真實情況，必須注重解決經濟社會發展中的體制機制障礙，必須注重解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。當前，我國已進入一個經濟社會發展變化的轉型期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化，經濟政治社會文化各個領域的發展都面臨著諸多矛盾和問題。由于社會利益的多元化、公眾需求的差異性、人們認識的多樣性，對存在問題的認知態度也千差萬別。盡管政府代表的是人民群眾的根本利益，政府所有部門也都應該代表公共利益，追求公共價值。但現實中，存在著政府和人民群眾對問題認知錯位，政府各個部門的利益追求多樣等現象。在這種情況下，如何認定哪些問題該立法，在何時立法，以及由誰來認定，就成為能否及時、公正、有效解決問題的關鍵。立法作為體現民主、公平、正義的一種解決問題的方法，最大特點在于它的民主性，其合法性基礎是人民民主。人大在了解政情、社情、民意等方面，具有直接性、超脫性、廣泛性等優勢，了解情況更真實、把握民意更全面。所以，對于該解決什么，以何種法律方式來解決，何時解決等問題，只能由人大在綜合各方意見基礎上作出決定，并制訂立法規劃，統籌安排立法工作。從這個意義上說，人大主導立法其本質就是人民主導立法。二是立法程序，要由人大來調控。首先是制定程序的啟動。在人大制訂的立法規劃范圍里，政府可以確定年度立法項目，并向人大常委會主任會議提交立項報告，說明立法必要性、可行性、合法性，立法宗旨和原則，立法涉及的主要問題和突出矛盾，立法效果預期等問題。針對政府提交的立項報告，常委會工作機構或者專門委員會向主任會議提供論證報告，就該立法項目以及政府提交的立項報告，結合自身調查研究情況，發表論證意見，為常委會主任會議討論提供參考。主任會議根據立項報告和論證報告，提出該立或者不該立，如果該立則要研究解決什么問題等意見，并將這些意見充實到論證報告中。如果常委會主任會議同意了立項報告和論證報告，則表示政府可以按照論證報告的要求，開始法規案的起草工作；如果主任會議沒有同意，政府只能是繼續研究修改立項報告。其次是對立法質量和實效的評估。人大常委會可以根據實際情況，對立法中的制度設計合不合理、立法內容有沒有針對性、規定的條款操作性強不強以及立法的實施效果好不好等問題進行評估，比較全面、準確地把握法規的實際運行狀況，為法規修改、補充或廢止，提供客觀依據。再次是法規的修改。法規的修訂程序和制定程序一樣，先由政府和常委會工作機構分別提出修訂的立項報告和論證報告，由常委會主任會議討論決定。三是立法內容，要由人大來決定。在立法所確認、保護或者限制的各種社會行為和社會關系背后，總是有利益的存在。立法的功能正在于通過對利益的調整，對民意的確認，使得立法成為平衡利益關系、解決矛盾沖突的過程，成為社會治理目標與民意表達相結合的過程。在立法過程中的利益均衡不能單靠利益相關人，特別是強勢一方的自覺來實現，“想讓那些因為擁有施舍恩惠之權而謀得并保有其地位的人用那些禁止濫施任何特權的剛性規則去束縛他們自己的手腳，無異于一種幻想。”由于“每個人都有自己不同的價值目標，每個人的價值衡量標準也有其獨特性，每個人對價值目標沖突的協調方法又是不同的”，因此，人大要始終站在人民的立場上，體現立法內容的民主化，通過法律形式確認和保障人民的權利。考慮到人民是由許多不同個體組成的，在人民群眾的根本利益、整體利益和局部利益之間，在長遠利益和當前利益之間產生矛盾的時候，人大要充分尊重各方意見，最大限度地促進不同群體利益的最大化，使得各方能夠實現“雙贏博弈”。四是立法技術，要有人大來把關。如果說，立法質量從實體上表現為解決問題、平衡利益、維護人民群眾權益等方面，那從形式上看，立法技術是提高法規文本質量的重要保證。立法技術包括法規的立法語言表述、結構、一般規范以及起草、審議、修改、表決等環節的主要文本的技術要求；包括從法規名稱、總則部分、分則部分、法律責任部分、附則部分和地方性法規中的常用句式、常用詞語、立法數字、標點符號的表述等，都需要統一和規范。

2.發揮政府在立法工作中的積極作用。法規案起草是立法工作的基礎，是立法質量的保證，是立法公正的起點。立法法沒有對立法起草專門作出規定,造成了制度缺陷，需要地方人大在總結經驗基礎上形成比較完善的立法起草制度。由于受人大常委會自身力量的限制，由人大專門委員會或者常委會工作機構經常性地起草法規案，現實條件不太允許，更多的法規案起草還只能由政府進行。應該說，當前政府立法起草的積極性是高的，整體質量也是好的，但同時也存在一種現象，那就是政府部門承擔起草任務，政府部門也將此工作交給有關處室，有關處室又將此工作作為一項任務分解給某幾位工作人員。也就是說，作為立法起草主體的政府，在起草過程中缺位，沒有發揮應有的整體作用，這是導致政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化的一個重要原因。同時，隨著經濟社會的快速發展，行政管理事務日益繁復，很多事項涉及多項權力，涉及政府多個部門，這就出現如何加強政府各部門之間協調溝通的問題。一是從政治要求來說，具體承擔起草任務的部門，要堅持從改革發展穩定全局和維護人民群眾切身利益的大局出發，站在全局的高度，搞好起草工作，并對涉及其他部門的事項要主動進行溝通；與立法項目有關的部門，也要服從大局，堅決摒棄狹隘的部門利益，提出合理意見。二是從職責要求來講，政府要加強立法協調工作，統籌各方利益關系，維護社會公平正義。對法規中涉及多個權力部門的情況，提請政府有關會議討論統籌解決，確保提請到人大常委會的法規草案在部門職責上不交叉、不打架。在每項立法起草工作中，要建立在政府整體領導下，有關職能部門共同參與，人大常委會法制辦、政府法制辦發揮綜合協調作用的起草班子，把一些需要明確部門職責、協調各方利益的工作，需要立法解決的主要矛盾和問題解決在提交常委會一審以前，為常委會審議提供質量較高的法規案。

3.體現人民群眾在立法工作中的參與力量。推進立法民主化，在立法工作中征求民意，是各地的普遍做法。這是好現象，但同時也存在對民主立法、科學立法理解簡單化的問題。很多地方立法者把民主立法與科學立法割裂開來，簡單地把征求民意作為民主立法，聽取專家意見作為科學立法來處理，影響了人民群眾在立法中應有作用的發揮。通過新體制的構建，就要從兩個層面解決人民群眾參與力量的問題。一是從理念層面，把人民群眾參與立法作為民主立法與科學立法有機結合的重要制度來認識。民主立法、科學立法，不僅是提高立法質量的途徑和手段，從價值層面來說，體現了立法的本質，要求立法要實現民主，貫徹民主精神，體現立法解決問題的科學性，維護人民當家作主權力。充分吸收人民群眾意見，體現人民群眾意愿，維護人民群眾利益，是民主立法、科學立法的最高準則。因為，人民群眾在日常工作生活中，對法律的缺失、沖突及實施效果，感受最真切、最直接，也最有發言權。換句話說，受人民群眾歡迎，人民群眾滿意的法律才是一部民主、科學的法律。二是從保障層面，要將擴大人民群眾、人大代表有序參與作為重要制度來建設，將各方的力量和資源進行整合利用，將各界的意見進行全面匯集，將各方的利益沖突進行有效均衡，并體現在立法的具體條文設計中。要建立立法項目的篩選機制，根據多數人的意見作出立法決策，最大限度地減少立法決策的失誤和錯誤，盡可能保證立法項目來源于人民群眾，體現人民群眾的法制需求。要建立健全群眾民主參與立法起草工作的機制，在法規草案起草過程中，使廣大人民群眾能夠有序參與，使立法機關的立法活動置于廣大人民的監督之下。要建立對民眾意見的回應反饋機制，當前，立法機關向人民群眾征求意見的方式和途徑可謂不少，如法規草案向媒體公布、召開座談會、網絡征求意見等，但對人民群眾的意見，立法機關鮮有回應。這不免又陷入民主立法的又一作秀泥潭。建立剛性的反饋機制，暢通立法機關與人民群眾的溝通渠道，是體現人民群眾參與作用的必然選擇。