財政支農支出中的多重委托代理失靈與治理

周榮青

（江蘇省審計科研所，南京 210009）

財政支農支出中的多重委托代理失靈與治理

周榮青

（江蘇省審計科研所，南京 210009）

與一般的公共支出過程中的多重委托代理關系所不同的是，財政支農支出中的多重委托代理關系尤為錯綜復雜，涉及到農民公眾與立法機構或政府之間；上級政府與下級政府之間；中央、地方各級政府與財政部門、涉農管理部門之間；上級涉農管理部門與下級涉農管理部門之間；財政部門、其他涉農管理部門與項目單位之間五層之多。縱橫交錯的多重委托代理往往產生失靈現象，造成財政支農資金的浪費與低效。本文提出：一是結合“省直管縣”財政體制改革，劃分各級政府間的財政支農事權，簡化各級政府間的縱向委托代理關系；另一方面，通過按照“決策—資金分配—執行—監督”四分離的原則，建立起財政支農資金管理委員會負責決策、財政部門管資金、涉農主管部門管項目、審計部門負責監督的縱向聯動和橫向聯合的組織協調工作機制，從而減少同級支農主體間的橫向委托代理鏈條。

財政支農 多重委托代理 省直管縣 財政支農管理委員會

一、財政支農支出過程中的多重委托代理關系與失靈

從財政支農資金的投入、分配、使用和管理的全過程來看，財政支農支出同時涉及各個層級的政府及其部門。這些政府及其部門圍繞提供農村公共產品這一共同目標對財政支農資金行使各自的資金處置權與監督權。而由于財政支農領域的特殊性，各級政府及其部門并不能直接參與提供農村公共產品，而是要通過將財政支農資金的各項權利委托給基層政府及其部門來實現，而在財政支農資金權力的委托代理過程中，有著錯綜復雜的多重委托人和多重代理人特點（見圖1，箭頭指向為代理人，箭頭出處為委托人）。

（一）農民公眾與立法機構或政府之間

財政支農支出過程中，公眾首先將財政支農資金的全部處置權與部分監督權委托給最高權力中心——一般立法機構，立法機構再將財政支農資金處置權與部分監督權委托給政府，政府通過處置財政支農資源而成為農民公眾的事實代理人。作為財政支農政策主要受益者的農民大眾，因其人數眾多而陷入“集體行動的困境”之中，因而農民對政府的政治約束較小，所以政府很容易做出不符合農民利益的制度安排。

（二）上級政府與下級政府之間

在實踐中，中央和地方各級政府在財政支農投入的領域、范圍、責任上沒有明確的界定，加上我國地方尤其是縣級政府財力非常有限，有的本該由中央、省級政府承擔的支農事務卻推給了基層政府；同樣，很多本該由地方政府承擔或由中央政府和地方政府共同承擔的支出責任往往由中央政府包攬。因此，在財政支農支出過程中，往往混淆各級政府的財政支農職責，無論是項目種類、大小，一般都是由中央通過定項目或把握財政支農項目和資金的審批權，以及通過將財政支農資金這塊“大蛋糕”切塊到各省和直轄市，再由各省和直轄市下撥到基層政府，最終通過基層政府向農民公眾提供公共品的這種層層委托代理的形式，形成了從中央、省、市、縣、鄉這五級之多的政府間多層級的多重委托代理關系。在這一長長的上下級政府間縱向委托代理鏈條中，每一級政府都既是委托人的代理人，又是代理人的委托人，有著雙重身份。

在各級政府的委托代理過程中，每一級政府往往保留各自對財政支農資金的部分處置權即立項審批權。由于作為委托人的上級政府對廣大農村基層缺乏相應的“三農”公共產品偏好的信息，政府在保留部分處置權即立項審批權時，由其確定的財政支農支出往往不能滿足或偏離廣大農村的需求，從而導致政策失靈。同樣，由于眾多的政府與多級代理層層相嵌，信息搜尋成本的高昂以及信息傳遞中的障礙使得上下級政府之間處在一個不完全信息的動態博弈過程中，而下級政府作為代理人，出于自身利益考慮，或出于“政績”的需要，表現出隱瞞偏好、虛假申報、擠占、挪用、閑置、滯留財政支農資金等問題。

（三）中央、地方各級政府與財政部門、涉農管理部門之間

每一級政府會對相應的財政支農資金在財政部門和涉農管理部門中進行劃塊與切割，由于財政支農領域涉及到的部門有發改委、財政、科技、水務、林業、國土、農業、交通、民政等十幾個，各個部門都有各自對財政支農資金的全部權利，即處置權（包括立項審批權）與監督權，且各自的權利、職責往往沒有明晰的界定。由此實際上形成每一級政府將財政支農資金全部權利全部委托給了多個代理人。這些作為政府代理人的各個部門之間的關系是模糊的，每一個政府部門都擁有一些凌駕于其他部門之上的權力，而其他部門又擁有對它的影響力，這些模糊的關系使得這層委托代理變得復雜。各個代理人之間的代理任務或交叉或重復，必然造成部門之間的政策不盡協調，重復建設，并消耗大量行政成本。

（四）上級涉農管理部門與下級涉農管理部門之間

與一般的公共支出過程所不同的是，財政支農資金在行業部門按條條撥付，在部門內部也構成了財政支農資金權利的縱向委托代理長鏈條。對于基層涉農管理部門來說，實際對其有影響的委托人除了有本級政府還有上級政府部門，也就是每一個政府部門要應付多個委托人。在多重委托人下，迪克西特認為委托人之間的自然合作是比較困難的。迪克西特用模型分析得出結論：n個不合作的委托人的納什均衡激勵機制的激勵強度只是由一個真正統一委托人所提供的次優激勵機制的激勵強度的1/n。因此，財政支農效率低下也就有其必然性。

（五）財政部門、其他涉農管理部門與項目單位之間

對于廣大項目單位來說，由于代理財政支農的部門之多，項目使用單位可以尋求不同委托人進行合作代理，而不同部門也可以尋求不同的項目使用單位進行代理。不同涉農管理部門與項目單位之間的委托代理關系更接近于市場上的買賣雙方的委托代理關系，所不同的在于，在這一層委托代理關系中，代理人既沒有財政資金處置權，也沒有財政資金監督權。在這里，涉農管理部門作為買者處于信息劣勢，而處于這樣信息劣勢的多個委托人的存在，多頭申報現象必然無法遏制。

通過上述委托代理關系的分析我們會發現，在財政支農支出過程中，財政支農資金的處置權與監督權除了在公眾和各級政府之間存在委托代理關系，在政府內部又有若干層級的交錯委托代理關系，這樣的委托代理關系相互交織，形成網狀、交錯的委托代理鏈條。

每一級政府或政府部門都有雙重身份，既是代理人又是委托人，并有多重委托人同時又有多重代理人。這種復雜的委托代理關系的結果就是：一是因委托代理鏈條太長太多付出高昂的委托代理成本；二是由于缺乏必要的監督和約束使得政府所確定的公共產品的供給難以滿足民眾的愿望和要求，最終要導致社會福利損失；三是多個委托人之間、代理人之間互相不合作，重復建設，消耗大量行政成本，從而財政支農效率低下；四是信息不對稱造成滯留、挪用、貪污、擠占、虛假申報或多頭申報等現象難以從根本上得到遏制。

二、財政支農支出多重委托代理失靈的治理對策

（一）結合“省直管縣”改革簡化政府間委托代理關系

目前我國財政支農支出過程實際上就是提供農村公共產品的過程，涉及到公共產品提供主體、各主體間的職責劃分、財政資金分配關系等問題，因此，財政支農支出中的上下級政府委托代理關系必然受制于我國現行的財政管理體制。而我國1994年建立的以分稅制為基礎的分級財政管理體制，雖然初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財力分配關系，但對中央和各級地方政府事權沒有明確界定，政府間財權與事權的責任界限模糊，“越位”與“錯位”現象經常發生，因而也造成了財政支農支出中的上下級政府委托代理關系的錯位與混亂。在現行“省直管縣”政府間財政管理體制改革背景下，理順上下級政府間的財政支農支出的財權與事權關系，應該是理順財政支農支出中的上下級政府委托代理關系的前提。

1.在規范各級政府支農管理事權的基礎上，充分發揮縣級政府支農主體作用

首先，合理規范各級政府支農管理事權。根據公共產品的層次性理論，應根據受益范圍確定農村公共產品提供的主體，也即：全國性或跨省區、跨流域的財政支農事項應由中央負責，兼有全國性和地方性的財政支農事項應由中央和地方政府共同承擔，并按具體項目確定分擔的比例；其他地方性財政支農事項，應由地方財政負責。在“省直管縣”財政體制改革背景下，首先應當取消原來省、市級政府及其涉農主管部門層層安排屬于基層事權范圍內的支農項目的做法，明確跨市、縣的財政支農事項由省級政府提供，本縣域范圍內的財政支農事項則由縣一級提供。

其次，兼顧效率原則，充分發揮縣級政府支農主體作用。即根據效率高低來確定一項公共產品應由哪一級政府提供，實際上也是就近、便利原則的體現。由于在中國廣大農村，縣級政府是當地財政支農事務的直接管理者，在農民需求偏好、地方要素稟賦方面比上級政府有更大的信息優勢，更能有效地提供公共物品。因此，在效率原則下，除了明顯具有全國性或跨省區、跨流域特征的財政支農事項外，其他大多數財政支農事項（如扶貧開發事務）的責任主體都應該在縣級。為此，在“省直管縣”財政體制改革背景下，市級不再干預縣一級政府的財政支農事項，而省級以上政府也應不再對縣級具體項目立項和審批，而是通過中央制定新農村建設的中長期發展規劃及年度工作計劃的指導意見，縣級政府按照中央“三農”工作指導意見總體要求，結合當地農村經濟發展特點，因地制宜，統籌安排具體項目實施，并對資金使用和項目實施的效益性、效果性負責。同時，中央或省級只規定對縣級重大投資項目采取備案制，把農業建設項目的決定權、資金分配權和責任同時直接下放到縣一級，真正做到“資金到縣、項目到縣、責任到縣、管理到縣”，強化縣級政府在財政支農中的自主權和責任主體作用，大大簡化上下級政府間不必要的委托代理關系。

2.規范各級政府財政轉移支付，尤其是省級以下政府間轉移支付，實現財權與事權的對稱

事權與財權的對稱性并不要求各級政府的直接財力與事權完全對等，而要從強調各級政府可利用財力對事權的保障能力角度來衡量。因此，科學規范的轉移支付制度是解決財權與事權統一的重要基礎之一。

首先，在財政支農資金往來上，應按“省直管縣”財政體制改革的要求，明確建立省與市、縣之間的財政支農資金直接往來關系，取消市與縣之間的財政支農資金往來關系。由此逐步探索省級對縣級財政的直接轉移支付方式，減少間接轉移支付，減少縱向委托—代理鏈條的層級數。并隨著省級轉移支付制度的規范，可以嘗試在中央和縣級之間建立財政支農專項資金的直接轉移支付制度。

其次，應按“省直管縣”財政體制改革的要求，在省財政與縣財政之間盡快建立以一般轉移支付為主，專項轉移支付為輔的直接轉移支付關系，以便縣級政府有充分的財力自主安排屬于自身事權范圍內的財政支農支出，使其財權與事權相配套，從而為簡化上下級政府間不必要的委托代理關系提供配套財力保障。

（二）建立同級政府各組織間權力的協調機制，減少同級政府間“委托—代理”鏈條

為有效克服支農資金分配、使用、管理等環節的復雜委托代理關系帶來的效率損失，需要充分理順并重新調整各涉農管理部門的職權關系，按照“決策—資金分配—執行—監督”四分離的原則，建立起財政支農資金管理委員會負責決策、財政部門管資金、涉農主管部門管項目、審計部門負責監督的縱向聯動和橫向聯合的組織協調工作機制，從而減少對財政支農資金處置權和監督權的委托代理鏈條。（具體見圖2、圖3）。

1.縣級政府各組織間權力協調機制的建立

（1）決策權的協調

首先，決策組織機構的建立。在縣級成立以縣長或分管縣長掛帥，財政部門、農口各部門與科研院所專家團共同參與的“財政支農資金管理委員會”，統一領導、協調所有財政支農事項，決定財政支農資金的全部處置權與監督權。

其次，決策組織機構的職責。第一，在縣委、縣政府的統一領導下，根據中央關于新農村建設的中長期發展規劃及年度工作計劃和中央各涉農部門的意見，結合本縣委、縣政府新農村建設的中長期發展規劃及年度工作計劃，由其負責支農發展戰略規劃、政策、年度投向和投入計劃布局的研究制訂；第二，協調各涉農主管部門、科研院所的專家對財政支農發展規劃、政策、計劃等進行論證或實地考察，并根據論證、考察結果合理規劃涉農項目；第三，負責召集各涉農主管部門、科研院所的技術專家、經濟專家、財務專家，對各部門、各鄉鎮申報的財政支農項目組織評審，對符合條件要求的項目，分輕重緩急按類別、地域等排序，并建立項目庫，實行動態管理。通過圍繞“財政支農資金管理委員會”所規劃的項目和結合審批申報的財政支農項目，決定財政支農資金的全部處置權，由此實行“自上而下”和“自下而上”相結合的財政支農政策決策機制，從而統一財政支農政策窗口。

（2）資金分配權的協調

縣級財政部門根據“財政支農資金管理委員會”對支農資金的處置（即立項審批）決策，將所有本級、省級、中央級的財政支農資金集中，制定預算、統一分配資金的使用；通過實行國庫集中支付制度和項目報賬制，并根據支農項目進度將所需資金直接撥付給項目工程單位或商品與勞務的供應商手中。同時，取消各個農口部門的財政專項支農專戶，各涉農主管部門如發改委、水利局等不再分配涉農資金，只撥付其履行管理職責的必要行政管理經費，從而形成一個漏斗向下的資金分配權的協調機制。

在這個過程中，為控制項目質量和加強資金管理，應明確只有在項目主管部門簽署了合格質量監督意見或鑒定書之后，縣級財政部門才能將資金直接撥付。

（3）項目執行、實施、管理權的協調

各涉農職能主管部門如農業、發改、國土、科技、林業、交通、水利等不再分配涉農資金，也不再審批涉農項目，主要在財政支農建設前期，在財政支農管理委員會的統一領導下，負責對三農發展規劃、戰略、政策的研究和對涉農項目的計劃申報、調研并參與論證；在財政支農項目建設過程中，根據各自機構職能負責相對應類別的支農項目的具體執行、組織實施、監督管理，如負責招投標、落實項目建設責任、工程管理、合同、竣工驗收、項目施工監理以及項目完工后的考核評價等工作；在項目實施過程中簽署相關質量監督意見或鑒定書，作為財政部門撥款給項目單位的直接依據。

（4）監督權的協調

財政部門應通過修訂完善專項資金使用管理細則，規范財政預算分配方法和資金分配的標準、使用范圍，從而從源頭上堵住資金被挪用、截留的情況。另外，通過建立健全財政支農專項資金的管理監督檢查機制，明確每一財政支農專項資金的責任人，對項目的財政撥款使用效益進行分析、評價，依法對項目具體執行和資金使用行為以及各有關責任人實施嚴格的獎懲措施和責任追究制度。

各涉農主管部門（項目主管部門）要從技術條件、過程規模、資金專款專用等方面進行項目監督，監督的內容主要包括：項目是否按設計要求如期竣工；社會效益和經濟效益是否達到預期的目的；工程項目支出中有無高估冒算、損失浪費等以及工程是否有偷工減料等現象，以確保工程質量。

審計部門要對包括財政支農資金管理委員會、財政部門、各涉農主管部門、項目用款單位的農業專項資金進行全過程的跟蹤審計或審計調查，總結分析專項資金的使用情況，對存在的問題提出意見并及時處理，確保專項資金合理、安全、有效使用。

2.建立中央、省級、縣級政府間的縱向協調機制

通過在縣一級成立“財政支農資金管理委員會”，理順和重新調整縣級各涉農部門職權的基礎上，突破建立縣級的協調機制的做法，將此做法衍伸到省級直至中央一級，取消市與縣之間財政支農管理的往來關系。為此，在省一級以上成立對應的“財政支農資金管理委員會”，協調省一級以上各涉農部門，統一支農項目決策。同樣，對省級、中央各涉農部門除財政部門外，不再分配涉農資金，只負責項目調研、申報、實施和管理。在此基礎上，中央、省一級對財政支農資金的各項權利通過各級“財政支農資金管理委員會”統一發生聯系。

通過按照“決策—資金分配—執行—監督”四分離的原則，建立起財政支農資金管理委員會后，由于財政資金的處置權統一歸為財政支農資金管理委員會，除了財政部門、審計部門保留一部分財政資金的監督權外，其他涉農管理部門只作為財政支農資金管理委員會的一個成員部門，執行相關財政支農管理事項，當中并不涉及財政支農資金處置權和監督權。因而在財政支農資金處置權和監督權上，原來的政府與財政部門、涉農管理部門之間的十多個委托代理關系將簡化為政府與財政支農資金管理委員會之間單一的委托代理關系，大大減少橫向委托代理鏈條；相應地，財政支農資金管理委員會和財政部門、涉農管理部門之間的關系也就內化為委員會內部管理關系。同時，政府部門間的縱向委托代理鏈條也由于各級“財政支農資金管理委員會”的成立而較少，從而大大提高財政支農效率。（見圖3：實箭頭為包含財政支農資金處置權的委托代理關系，虛箭頭不包含財政支農資金處置權的委托代理關系）。

〔1〕 徐曙娜.公共支出過程中的信息不對成與制度約束[M].北京：中國財政經濟出版社，2005.37.

〔2〕 阿維納什·K·迪克西特.經濟政策的制定：交易成本政治學的視角[M].北京：中國人民大學出版社，2004：68，73，126.

〔3〕 李森.應該分權還是授權？——對我國財政管理體制的反思.經濟體制改革，2008年第2期.

〔4〕 徐元明，劉遠，周春芳.省直管縣體制改革相關問題研究——以江蘇省為例.江海學刊，2007年第6期.

〔5〕孫雷.“省直管縣”財政改革時間表：2012年底前全面推進.21世紀經濟報道，2009年7月10日第006版.

〔6〕 馬海濤.完善我國政府間事權劃分制度的構想.http：//www.cagp-online.org.

〔7〕 王奎泉.財政支農資金整合機制創新研究——基于浙江資金整合調研的實證分析.社會科學戰線，2009年第3期.

〔8〕 陳新平.金融化運作：財政支農資金使用方式再探索.宏觀經濟管理，2008年第12期.

〔9〕 陳學軍.加強財政農業專項資金使用管理的思考.經濟研究導刊，2008年第19期.

F812.45

A

1672-9544（2010）12-0018-05

【責任編輯 連家明】