沈陽蒲河新城財源建設與產業結構調整

呂旺實李 欣郭傳章

（1.財政部財政科學研究所，北京 100142；2.蒲河新城財政局，沈陽 110164）

沈陽蒲河新城財源建設與產業結構調整

呂旺實1李 欣1郭傳章2

（1.財政部財政科學研究所，北京 100142；2.蒲河新城財政局，沈陽 110164）

在沈陽蒲河新城的高速發展中財政面臨可持續增長壓力，財源建設對土地收入的過度依賴使得財政收入陷入增長瓶頸。相關數據表明，不同行業、不同經濟類型企業對財源建設的影響也不相同。結合蒲河新城現有行業的分析，提出在產業結構調整過程中加快新城財源建設的政策選擇。

財政增收模式 財源建設 產業結構調整

經過短短八年的發展，2009年蒲河新城本級財政收入從2002年的800多萬增加到70多億，年增長率近90%。但收入中一般預算收入所占比重過低，基金收入比重過高，財政收入過度依賴土地資源。土地資源的有限性、土地出讓金的一次性對財政收入的長期可持續增長構成嚴重制約。如何利用產業結構調整和升級，加快財源建設，成為蒲河新城當前亟待解決的重要問題。

一、蒲河新城發展概況及財政可持續增長壓力

2006年10月，經國務院批準，沈北新區成為繼上海浦東新區、天津濱海新區之后的第三個行政新區。2006年12月，經國家發改委同意，遼寧省政府批準，沈北新區成為唯一的省級綜合配套改革試驗區，被賦予了行政、金融、土地、科技等八方面改革的“先行先試權”。蒲河新城作為沈北新區的核心區，擁有了更廣闊、更自由的發展空間。

由于蒲河新城成立初期財政收入基數低，招商引資取得成績后體現在財政收入增長率上是超常規增長。2003年財政收入增長了十幾倍，這種增長幅度當然是特殊的、不可持續的。經過最初幾年的成倍增長后，2008年和2009年財政收入增幅下降到了49%和38%。財政收入總量增長勢頭雖然仍算強勁，但增幅不斷下降，財政收入陷入增長瓶頸。

在總量增長的背后，蒲河新城財政收入結構還存在一般預算收入占財政收入比重過低的問題。2006年到2009年間一般預算收入占財政總收入的比重不到1/4，以土地出讓金為主的基金收入比重超過3/4。2009年一般預算收入僅占財政收入的20%，基金收入占到了80%。一般預算收入中與土地轉讓和開發密切相關的耕地占用稅、契稅、城鎮土地使用稅超過60%，增值稅和所得稅不到10%，基金收入幾乎全部是土地出讓金收入（99.8%）。2009年房地產業實現的稅收（不包括房地產企業繳納的契稅和因房地產項目所產生的建造營業稅及附加）占全口徑稅收的30%①蒲河新城財政局：《蒲河新城2009年財政收入的綜合分析》。。

相對財政收入而言，蒲河新城財政支出變動則更為平穩。2008年以前財政處于赤字狀態，2008年開始實現盈余，但盈余還不足以彌補之前積累的赤字。其財政支出壓力主要來自三個方面：一是蒲河新城在市郊農村的基礎上發展起來，基礎設施建設投入大；二是隨土地增值拆遷安置成本不斷提高；三是隨著發展和人口的集聚，公共產品和公共服務的需求快速增長。

二、依賴要素投入的財政增收模式不可持續

1.土地對財政收入增長的貢獻已經達到極限。依靠土地資源支撐財政收入面臨挑戰：一是土地資源，特別是可建設用地有限；二是土地收益增幅下降；三是原定土地和稅收等優惠陸續到期，部分企業可能會轉移；四是蒲河新城離老城區遠，交通運輸成本高，商業和生活配套設施不健全，不利于吸引企業和人才；五是土地出讓金中可用財力下降，土地出讓金的60%用于征地、拆遷和辦理土地手續等直接成本，再考慮基礎設施建設和給予企業財稅政策優惠等成本，可用財力不多。因此以增加要素投入特別是土地要素投入支持產業增長的模式已經成為經濟發展的瓶頸，從而導致財政收入后勁乏力。

2.其他要素投入的增長受到限制。除土地之外，支持蒲河新城的經濟增長的其他優勢正在喪失。一是勞動力價格上漲的約束，勞動力價值隨著學習、培訓、經驗的積累得到提高，勞動力價格的上漲也約束經濟增長的幅度；二是環境約束，蒲河新城的發展方向是建立生態新城，建立環境友好型和資源節約型經濟先導區，因此在招商引資方面有嚴格的環境標準，另外政府還要投入大量的財政資金用于環境建設和生態改造；三是競爭加劇，各地和各開發區的招商引資力度都在加大，全球性經濟危機的爆發對中國經濟特別是生產和出口帶來嚴重影響的同時，也加劇了經濟社會的全面競爭；四是傳統產業資本邊際收益遞減等規律的制約，在這種情況下，蒲河新城需要立足提高規模效應，經濟發展要更多依賴技術進步、管理和服務水平提高、人力資本開發等。

三、有利于財源建設的最優產業類型——基于資產稅收貢獻率等指標

（一）利于財源建設的行業類別

資產稅收貢獻率指行業企業的稅收占總資產的比重，是招商引資的一個重要參考指標。國家稅務總局關于2001年重點稅源監控工作情況的通報（國稅函[2002]23號）顯示，2001年度我國卷煙、酒、采掘、醫藥和交通運輸設備制造業五大行業稅收貢獻率較高，其稅收貢獻率分別為43.4%、10.6%、8.7%、8.5%、6.5%。

2004年重點稅源數據顯示，按重點稅源企業的行業構成排序，稅收貢獻率前10名的行業依次為：卷煙制造、煙草制品零售、飲料及茶葉批發、原油加工及石油制品制造、天然原油和天然氣開采、啤酒制造、煙草制品批發、其他煤炭采選、煉焦和白酒制造。其中，卷煙行業的稅收貢獻率最高，達到53.48%，意味著投資卷煙制造業兩年交納的稅款可以再建一個同等規模的企業或者說卷煙制造企業年稅收貢獻超過其資產的一半。

在稅收貢獻率較高的行業中，除煤炭采選和煉焦外，其他8個行業均涉及繳納消費稅，而且這些行業增值幅度較大，其增值稅和企業所得稅的稅負也相對較高。可以說，這些行業的稅收貢獻率之所以高，一方面是由于這些行業生產的產品的價值增值幅度高，繳納的增值稅和企業所得稅較多，二是由于所生產的產品是消費稅或資源稅的征稅范圍，這加重了企業的總體稅負，提高了企業稅收貢獻率，體現出當前稅收政策調節和限制其中一些產業發展的意圖。因此這些大多數都不很適合列入蒲河新城未來的行業發展規劃當中，只有飲料及茶葉批發、啤酒制造、白酒制造雖然也屬于國家政策調節的范圍，但是由于對環境影響較小，而蒲河新城具有交通便利的優勢和產業發展的基礎還是可以考慮作為重點發展的。

（二）利于財源建設的不同經濟類型企業

按企業注冊經濟類型分類，雖然在納稅總額上，國有企業無疑是我國稅收收入的“龍頭老大”。但按重點稅源企業注冊的經濟類型構成排序，鄉鎮集體企業的資產稅收貢獻率最高，達到9.19%。稅收貢獻率前10位的企業類型中，私營、集體、港澳臺資和外資企業榜上有名，卻沒有國有企業的影子。這提醒我們在招商引資的時候要重視和吸引鄉鎮企業、外資企業、合資企業、港澳臺企業、私營企業、集體企業，不能只重點盯著國有企業。

（三）蒲河新城八大行業持續增長潛力分析

把交納的稅收占企業銷售額的比率定義為銷售額稅收貢獻率，這個數據一方面反映企業的稅收負擔，另一方面也反映企業盈利情況。根據2008年全國部分行業重點企業和蒲河新城部分行業重點企業稅收占企業銷售額比重的數據做出散點圖。

與全國重點企業相比，蒲河新城在1—8類行業重點企業（橫軸前37家）的銷售額稅收貢獻率更高更分散，這說明蒲河新城在招商引資方面很有眼光，入住的重點企業的盈利狀況突出，行業發展優勢明顯，今后可以沿著這個方向，繼續重點在這八大行業中選擇盈利狀況好的企業招商引資，形成行業和品牌集聚效應，發展成為地區和全國相關行業領軍地區。

四、加強財源體系建設的政策選擇

為實現財政收入的可持續發展，需培養穩定的行業和企業稅源，擴大穩定的可持續收入在財政收入中的份額。在選擇和培植行業企業稅源時，要篩選符合世界和我國產業發展方向、符合沈陽和蒲河新城發展定位、適合自身比較優勢的稅收貢獻率高的行業企業。

（一）合理確定有利于培養財源的產業發展政策

1.在現有產業集群中重點發展符合產業發展方向和稅收貢獻率高的產業。蒲河新城稅收收入總量高的主體行業依次是房地產業、農產品深加工業、光電信息業、商貿物流業，2009年這些行業的稅收收入占蒲河新城全口徑稅收收入分別是30%、13%、6%、5%。目前國家對房地產業調控力度很大，所以近兩年來房地產業利潤下降快，稅收貢獻下滑明顯，但另一方面蒲河新城是新發展的地區，生態環境又適宜居住，所以很適合房地產業的發展，而且房地產業對當地的就業、人口集聚、金融商貿服務、建筑業、建材生產等都有良好的帶動作用，所以還是要發展而不是限制，但可以減少或取消稅收方面的優惠，從服務和環境上留企業留居民。農產品深加工業和光電信息業是蒲河新城最早發展的老牌產業，技術處于行業領先的地位，稅收貢獻率較高，今后發展主要是政策引導他們向高技術含量、高附加值的高端發展。商貿物流是稅收貢獻率較高的產業，但是目前蒲河新城引進的企業在稅收貢獻上與全國相關行業比較不具備優勢，今后對此類的優秀企業可以加大優惠力度，利用地理位置和帶動范圍大的優勢把運輸、倉儲、批發為主的商貿物流產業集群做大做強。除了上述四個產業集群外，蒲河新城還形成了裝備制造和文化創意兩個產業集群。裝備制造產業稅收貢獻高，依托沈陽有發展的產業基礎和優勢，需要未來重點發展，在保證環境友好的情況下增加產業集聚的政策支持，不斷向高技術含量方向發展。文化創意稅收貢獻率差異很大，蒲河新城發展優勢也不明顯，但是由于環境質量高和具備溫泉養生資源，可以從旅游休閑開發著手來發展文化創意產業。蒲河新城最近在探索發展家電產業和航空航天產業的可行性，這兩個行業稅收貢獻還是較高的，但是沈陽在這兩個行業上發展基礎較弱，所以發展條件不是很充分，如果發展的話可以重點引進龍頭企業和技術研發實力強的企業，選高端放棄中低端。

2.在稅收貢獻率高的產業中優先發展符合產業發展方向和自身比較優勢的產業。剔除不符合產業發展方向的行業，留下適宜發展和稅收貢獻率高的行業主要有：批發業、酒類和飲料制造業、設備制造業、農產品深加工業、運輸和倉儲業、生物醫藥業。批發業對地理位置和服務能力要求高，適宜蒲河新城發展，重點可以放在輻射東北和東北亞地區；運輸和倉儲業與此也類似，都可以加大招商力度，打造服務東北亞的品牌；酒類和飲料制造適合發展的有利條件是農產品質量高、水質優越、農產品加工能力強，但是這個行業競爭壓力大、需求變動快、顧客群忠誠度培養困難，所以企業選擇上要更為謹慎地選擇品牌形象清晰、已形成固定客戶群的企業。

3.延伸產業鏈，吸引稅收貢獻率高的企業，打造稅收貢獻率高的產業集群。延伸產業鏈可以依托生態建設拓展房地產業，依托溫泉資源發展旅游、療養和休閑度假產業，依托農產品深加工業發展食品和飲料等產業，依托工業、教育業和旅游等產業拓展常住人口和休閑人口等，發展房地產和商貿服務業。在各行業發展過程中做大做強優勢產業，形成產業集群，吸引稅收貢獻率高的產業和行業。要在實踐中總結經驗，對行業進行必要的調整。隨著服務業和出口加工業比重的上升，促進服務業發展，增加服務業增加值將成為發展的重點。

（二）結合本地實際加快經濟轉型與優化升級

按照建設現代化、國際化的“東北第一生態新城”功能定位，蒲河新城需要實現六大轉變：一是制造業向服務業轉變；以生態優勢、產業發展、溫泉資源吸引常住人口和旅游度假人群，發展商貿服務業；二是產品向文化創意的轉變，大力發展文化創意產業；三是實現“黑色”、“白色”向“綠色”的轉變，建立生態新城，發展休閑旅游業，力爭實現單位總產值能耗比2008年下降30%以上；四是高碳向低碳轉變，發展低碳經濟，加大低碳技術的研發和應用，實現單位GDP碳排放逐年削減；五是生產向科技創新的轉變，提升自主創新能力，建成東北科技創新基地，實現規模以上工業產值中高新技術產業比重達45%；六是小規模向大規模的轉變。把優勢產業發展成產業集群，做大做強。

實現上述轉變要堅持實事求是，不能搞一刀切。例如對于有污染的企業在有治理措施保證能夠符合相應環境標準的，通過程序批準也可以接受。對于高質量的發展類企業可以給予更長的優惠期。引進企業時要有戰略的眼光，對于近期稅收回報率低，但有利于產業集群發展、聯帶作用明顯、就業機會多的企業也可以入圍。不單純把重點放在國有企業、大企業上，要看到小企業在解決就業和單位稅收貢獻率上的優勢，實現小企業集群與骨干大企業并存的局面。

（三）運用財稅優惠政策支持產業結構調整和企業技術創新

在區域引資和發展競爭中，各地都在調整結構，也都在使用新的財稅手段，都在打“取和予”的時間差。蒲河新城收入增勢的減弱和支出基數的增大，限制了時間差的長度和財稅手段的力度。因此，在產業結構調整中，蒲河新城一定要使產業結構與財政收入雙雙達到最佳臨界點。財稅政策的刺激是必須的，但讓利的程度既取決于蒲河新城財力水平，又取決于企業對蒲河新城發展的重要程度。政策要用到刀刃上，發揮最優的效果。在尊重市場選擇的基礎上，按照客觀和歷史形成的條件以及由此形成的比較優勢發展產業，發現新的商機和發展方向，找準政策的著力點，掌握政策刺激力度，將有限的引導工具用好，用出效率。財政優惠要實現從土地出讓金減免和稅率優惠向促進企業自主創新能力、促進產業升級轉型方向發展。產業的發展進而到經濟的發展越來越依賴科技進步和技術創新，越來越依賴教育和培訓帶來的人力資本的提高，因此建立現代產業體系要優先發展教育和研發，提高自主創新能力，建立創新型產業集群，發展創新型政府，這樣才能建立可持續的財源體系。要在科技創新方面加大財政研發支出，促進企業提高研發投入，提升自主創新能力。在這個領域，要加速人才、資本、技術、項目等的引進和集聚力度，加強國內和國外合作，建立自己的優勢。

總而言之，蒲河新城的財源建設要更加注重提高經濟增長質量和效益，更加注重推動經濟發展方式轉變和經濟結構調整，更加注重推進改革開放和自主創新、增強經濟增長活力和動力，更加注重改善民生和保持社會和諧穩定。

F812.41

A

1672-9544（2010）12-0053-04

【責任編輯 趙 曄】