城鄉統籌中的土地問題探索

　　重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在面臨的諸多矛盾和困惑中，農村的土地流轉是觸動改革神經的引線，兩年過去了，重慶在這個重點領域的現狀如何?在解決這些矛盾和問題時，重慶又采取了哪些對策和手段?這是非常值得關注的事情。本文將對重慶最有價值的求索之路予以解讀。
　　
　　一、重慶市統籌城鄉中的土地流轉現狀
　　
　　1　農村土地流轉的現狀
　　從改革試驗區的設立到目前為止，重慶市土地流轉面積增加了280.31萬畝，增長了128.94％，其中占承包耕地的比重比3年前提高了18.4個百分點，涉及農戶由86萬戶提高到147萬戶。在土地流轉中，轉包方式所占比例從52％下降到36.5％，出租方式所占比例從23％上升到37，9％，轉讓方式所占比例為6.1％，互換方式所占比例為5.1％，入股方式所占比例為5％，其他方式所占比例為9.4％，
　　但是，重慶市流轉土地用于種糧的比重僅為20％左右。對農民土地“流轉”后，如何防止種糧面積“縮水”，成了此次改革的一個難點。土地流轉過程中也暴露出了其他的問題，如土地流轉糾紛達2700余件等等。
　　2　農村建設用地流轉的現狀
　　2007年，重慶市出臺了《關于加快農村土地流轉促進規模經營發展的意見》。計劃到2012年全市農村流轉土地比例達到18％，土地規模經營度，農業產業化經營整體水平處于西部地區前列。《意見》明確規定，社會資本在農村興辦企業，其管理用房，生產、生活設施，可用現在宅基地。允許企業和社會資本到農村承接、承租土地，單獨興辦或與農民聯辦農業企業。在不破壞土地耕作條件的前提下，其農作物種植、畜禽飼養、水產養殖、農業科學實驗設施等視為農業用途。
　　3　農村復耕地流轉的現狀
　　重慶目前有2 300萬農村人口，大約600多萬戶家庭，按戶均宅基地l畝計算，占用土地600萬畝。目前相當部分宅基地上的房屋無人居住，如果通過集中居住的方式置換出1／3的閑置宅基地，可節約出耕地1000多平方公里。這為重慶城鄉統籌建設在土地置換上，提供了一個較大的市場空間。
　　在土地整治中，多方籌集資金，并將扶貧基金、以工代賑資金、生態移民資金、減災救災資金、倒房復建資金等打捆使用，結合森林重慶的建設，大量種植經濟林木、藥材等。圍繞柑橘、花卉、中藥材、蔬菜、優質糧等重點和優勢產業，努力改造和發展農業產業基地。
　　重慶一直有推動土地規模化經營的愿望，重慶市耕地總面積3078萬畝，其中承包耕地面積1995萬畝，農民戶均耕地面積約3畝，為全國的1／2左右，人均耕地少，土地利用率低，產出效益低，使農村土地矛盾非常突出，因此，要推動土地集約化、規模化，發展現代農業。
　　重慶地處三峽庫區，由于移民和農民工外出務工，重慶農村出現了大量空置地，因此，就重慶來說，進行土地整理、尤其是農村宅基地和村莊的整理尤為重要。
　　4　解決土地流轉中的資金問題
　　在今后三年內，重慶將有800多萬農戶有房地產權證，辦證后或可抵押融資。對合作社和農民而言，唯一具有抵押價值的就是土地。為確保實現農村土地使用產權的資本化，尤其是實現抵押權，重慶建立了農村土地使用產權交易機構，農民加入合作社，土地使用產權證轉到合作社，合作社可以用土地使用權證向銀行作抵押進行貸款。農民可以憑著這個證，對自己的土地除擁有使用權外，還擁有轉讓權、收益權和抵押權。
　　重慶農商行與石柱農委、石柱國土房管局聯合出臺了《石柱縣農村居民房屋抵押貸款管理辦法》(試行)，推出了農村住房抵押貸款，農民以富余的農村住房作為擔保，向農商行申請貸款。
　　重慶市江津區牌坊村77戶社員，在2007年將自己309畝土地以25年經營權以及地上一萬余株柑橘樹折價200萬元，注冊成立仁偉果業有限責任公司，并獲國開行貸款60萬元。政府還增加了農業擔保公司資本金，在三到五年內將擔保融資能力擴大到200億，重點支持主導產業的規模經營。
　　
　　二、重慶市在探索中的做法
　　
　　1　重慶市政府按同地同價原則統籌編制《重慶市綜合地價標準》
　　在市縣(區)行政區范圍內，根據不同地區、不同經濟發展水平和不同的土地資源稟賦而確定綜合地價，主要依據地類、產值、土地區位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系，以及當地經濟社會發展水平和城鎮居民最低生活保障水平等因素，劃分片區(如主城片區、渝西片區、渝東南片區、渝東北片區等)，并測算出征地綜合補償標準(以各城鎮邊緣核心征地區域加權平均價格)，不包含地上附著物和青苗補償費。綜合地價標準通常包括征收一般農用地土地補償費與安置補助費之和。不同地區以綜合地價標準為基礎按以下系數調整：農用地中的基本農田1.2；建設用地1.0；未利用地0.8。
　　2　建立城鄉統一的建設用地市場
　　目前，我國還沒有法律對農村集體經營性建設用地如何進入現有的土地市場作明確規定，更沒有將其與國有土地平等地享有權益納入法律保護的范疇，“平等主體”的地位有待法律的認可。然而，重慶市以集體經營性建設用地“地票”的形式進行交易，進行了大膽的實踐。
　　所謂地票，是指將閑置的農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地進行復墾，變成符合栽種農作物要求的耕地，經由土地管理部門嚴格驗收后騰出的建設用地指標，由市國土房管部門發給等量面積建設用地指標憑證。這個憑證就稱為“地票”。使用“地票”有利于耕地保護，有利于城市反哺農村，有利于建立城鄉統一的土地市場，有利于增加農民收入，提高其進入城鎮后的生活保障水平和發展能力。重慶40個區縣每年申請的建設用地超過250平方公里，但批準新增建設用地僅100平方公里，而通過“地票”，開展城鄉建設用地增減掛鉤，整合農村閑置建設用地，成為重慶解決城市用地難題的重要選擇之一。
　　2008年12月，重慶農村土地交易所成立，并首創地票交易，到2010年8月31日共舉行16場交易會，交易地票121宗，共計25720畝，地票交易額近30億元。地票購買者中土地儲備機構占46％，園區建設單位占24％，民營企業占21％，國有企業占8％，個人占l％。
　　3　用戶籍改革助推土地流轉
　　重慶統籌城鄉改革復雜而深刻，諸項工作需“先行先試”，改革中很多環節需要對現有的法律法規作靈活性變通。如在戶籍制度、土地管理、公共財政、行政管理等領域均需大膽進行改革探索，以便逐步建立起統籌城鄉的制度體系。隨著土地流轉工作的深入，重慶市配套實行了戶籍改革。
　　2007年2月，作為改革先行示范區的重慶市九龍坡區，探索制定了《城鄉統籌發展戶籍制度改革試行辦法》、《農村土地承包經營權流轉管理試行辦法》等12個配套制度。
　　2010年《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》(試行)規定，整戶登記為城鎮居民的，可在三年內繼續保留宅基地和承包地。部分家庭成員轉戶的，其家庭承包土地可繼續保留。
　　轉戶后退出承包地的，補償標準按照本輪承包期的剩余承包年限和年平均流轉收益確定，退出的承包地面積以承包經營權證上登記的面積為準，由收回土地的集體經濟組織出資補償。
　　退出的承包地，無論由誰出資補償，其土地的所有權和用途都不能改變，仍歸集體經濟組織所有，用于農業生產。
　　轉戶農戶，可以把保留的承包土地自行流轉給其他農戶或種田大戶，也可以委托集體經濟組織或農村土地流轉服務組織代為流轉，用于發展規模經營。轉戶農民退出宅基地、承包地，可按有關規定獲得三筆補償資金：一是參照同時期區縣(自治縣)征地政策對農村住房及其附著物給予一次性補償；二是參照地票價款政策給予的一次性宅基地使用權補償；三是參照地票價款政策給予的一次性購房補助。
　　4　科學的利用土地資源
　　主城經濟發展所需的土地缺口巨大，2008年西南大學對《重慶新型土地平衡制度研究》的研究結果顯示：重慶2020年前的土地現實供需缺口達425.29平方公里。而與此相反的是，農村的土地資源確實存在大量的浪費和閑置。如何在土地總量不變、不違反國家土地政策的前提下，利用好現有的土地資源，成為統籌城鄉改革的一個重中之重。
　　重慶市對國家的承諾是確保耕地325.6萬畝不變，年產1100萬噸糧食指標不降。在這個目標體系內，要充分做好城鄉建設用地的增減掛鉤，做到占補平衡，盡量為經濟發展調劑出可以利用的土地資源。重慶的土地流轉市場兩年內將得到完善，目前，全市已有30個區縣，827個鄉鎮建立了土地流轉服務中心，6021個村建立了村級土地流轉服務站，形成了全市4級土地流轉服務體系。土地流轉的方式，多是通過轉包、出租、轉讓、互換、股份合作等方式進行。土地流轉的價格，每畝每年最高達到3000元，平均每畝每年流轉價格在800～1000元之間。
　　部分區縣正在積極探索，大足縣一個鎮的做法是：企業到農村流轉土地，先向政府繳納一定數量的保證金，在合同期限內，如果企業能夠兌現對農民的承諾，政府將把企業繳納的保證金連同利息還給企業，如果企業經營不善，不能兌現對農民的承諾，保證金將由政府用來兌現對農民的承諾，以及進行土地還原等工作。
　　涪陵區在引導、促進土地規模經營中，先后引進了重慶金科、南方、天木等126家既有經濟實力，又有社會責任感的企業，集聚農民承包地，成規模地發展現代農業，目前，這批企業已規模經營土地87萬畝。
　　銅梁縣規劃新增10萬畝蔬菜基地，已吸引了社會資金3.6億元，建起6萬畝蔬菜基地。
　　忠縣發展柑橘產業，引導美國博富文公司，采取租用的方式，從1.3萬多農戶手中，集中了4.5萬土地，進行規模化經營，建優良柑橘生產基地。
　　到目前為止，重慶市通過工商企業的資本，已集聚到119萬畝土地，進行現代農業的規模化經營。
　　5　設立政策性的重慶農村土地銀行
　　通過農村土地(耕地、林地、宅基地)使用權與金融工具內在結合的制度創新，設立政策性的重慶農村土地銀行，構建農村土地使用權租賃、轉移、托管、質押、置換等交易平臺。整合銜接農村土地交易、土地儲備、土地整理等制度，建立統籌城鄉的土地利用制度，推動統籌城鄉發展是于法有據的。
　　城鄉資本互動不僅需要社會保障同行，也需要金融保障方面跟進。同時，積極推行生豬、柑橘、家禽等政策性農業保險品種，開展農民工保險、農村醫療責任保險等涉農保險業務，為農業、農村、農民提供足夠的金融保障。
　　6　統籌城鄉綜合配套改革一定要在立法上先試先行
　　農村土地改革不能一直停留在土地本身的先行先試階段，要真正建立與城鄉統籌綜合配套改革實驗區相適應的土地管理制度，尤其需要建立重慶市農村集體建設用地流轉與土地復耕制度等方面的地方立法體系，強化土地整理復耕管理、農村土地交易所管理、宅基地合法轉讓、集體建設用地使用權合法轉移等；必須要在立法上先試先行。當初，深圳蛇口工業區的建立，完全得益于特區的土地法律制度。由于實行了土地使用權出讓制度，工業區擁有了發展資金，實現了原始積累，使得外資企業得以生根發芽。深圳特區又修改了公司法的注冊資本制度，促進了深圳高科技產業的發展。這都源于在法律制度上實現了突破，才為經濟發展取得突破。深圳經濟特區享有特區立法權，可以在國家現有體制內，尋找改革的突破口；在現有法制框架內，對局部地區通過法律制度的創新，更好地調整相關的法律關系，使之適應社會經濟發展的節奏。
　　重慶的快速發展，需要局部的推進和印證改革理論，實現改革的意圖，保障改革的成果，推進改革的進程。為此，全國人大及其常委會應當把深圳的經驗推廣到國家重點發展區域，給予重慶市立法“特別授權”，允許重慶在相關領域配套立法、先試先行。如果不這樣做，法律頒布越多，對地方生產力發展的阻礙越大。我們應當抓住當前，大膽探索，把“重慶模式”做成民生型的社會主義文明城市的典范，統籌城鄉綜合配套改革的旗幟。
　　(基金項目：2009年重慶市哲學社會科學規劃項目(2009Fx06)初期成果)
　　(重慶社會科學院法學研究