“十二五”時(shí)期加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的建議

　　一、有限開放地方政府融資勢在必行
　　從世界范圍看，地方政府的舉債權(quán)都是有限的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，53個(gè)主要國家中，共有37個(gè)國家允許地方政府舉債。各國地方政府的舉債權(quán)都受到一定的制度和規(guī)則約束。各國實(shí)踐證明，完全依靠市場力量約束地方政府的舉債行為是十分困難的，需要有中央政府或社會(huì)公眾的監(jiān)督，需要上下級間的協(xié)調(diào)和行政上的強(qiáng)行控制，來抑制地方政府內(nèi)生的舉債沖動(dòng)，引導(dǎo)地方政府融資行為的理性化。
　　從我國實(shí)踐看，有限開放地方政府融資勢在必行。一方面，現(xiàn)行分稅制度安排為開放地方政府融資提供了必要性和可能性。目前，省及省以下各級地方政府都承擔(dān)著大量的事權(quán)和支出責(zé)任，并且隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方政府的事權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，特別是公共資本性項(xiàng)目建設(shè)跨期融資的特征對地方政府提出了融資需求。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府的收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，相應(yīng)增強(qiáng)了地方政府的債務(wù)承受能力，也使地方政府融資成為可能。
　　另一方面，地方政府融資的放開有限。作為單一制國家，中央政府是地方政府債務(wù)的“最終還款人”，中央政府應(yīng)該承擔(dān)起地方政府債務(wù)的管理責(zé)任。作為體制轉(zhuǎn)軌國家，地方政府監(jiān)督和管理制度尚不完備，地方政府的“投資饑渴癥”無法有效抑制，如果放任其融資，必然導(dǎo)致債務(wù)無限膨脹，引發(fā)財(cái)政危機(jī)。
　　因此，有限開放地方政府融資包括兩層含義：一是地方政府的債務(wù)性融資要受到中央政府的管理與監(jiān)督。二是根據(jù)各方面條件的完備程度決定是否放開，對于相關(guān)制度建設(shè)較完備的融資可先行放開，并鼓勵(lì)其大力發(fā)展；對于制度尚不完備的融資則要嚴(yán)格控制。
　　二、債券融資應(yīng)成為地方首選融資工具
　　與商業(yè)銀行貸款相比，地方政府債券融資具有多種優(yōu)勢（詳見下表）。債券融資中發(fā)行人擁有較強(qiáng)的自主性，能夠根據(jù)自身需要，靈活選擇期限、金額和利率，可以有效解決項(xiàng)目建設(shè)期與收益期的不匹配問題；債券融資低利率時(shí)融資成本的鎖定，可以有效節(jié)約建設(shè)成本；債券的市場化運(yùn)作，有助于地方政府債務(wù)自我約束機(jī)制的形成，有利于償債風(fēng)險(xiǎn)的控制；債券融資較為完備的信息披露制度，既有利于資金使用效率的提高，又有利于投資者與市場的監(jiān)督；債券較強(qiáng)的流動(dòng)性，既提升了發(fā)行人成功融資的概率，又方便投資者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
　　從優(yōu)化我國金融市場結(jié)構(gòu)來看，地方政府債券市場應(yīng)該大力發(fā)展。一方面，現(xiàn)行銀行貸款占主的地方政府債務(wù)性融資格局，極易使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為銀行風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，作為債券市場的重要組成部分，地方政府債券市場是我國證券市場發(fā)展的“短板”，其發(fā)展的滯后限制了投資者的投資選擇，影響了證券市場的健康發(fā)展。
　　綜上所述，債券融資對于規(guī)范地方政府舉債行為、控制財(cái)政與銀行風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化金融市場結(jié)構(gòu)、滿足投資者多樣化投資需求等具有重要作用，理應(yīng)成為地方政府舉債方式的首選。
　　三、引導(dǎo)“城投債”向規(guī)范的項(xiàng)目收益?zhèn)D(zhuǎn)變
　　受《預(yù)算法》禁止地方政府舉債的限制，為滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需要，地方政府普遍通過組建城投公司等融資平臺，采取發(fā)行債券、銀行借款，市政資產(chǎn)證券化、市政資產(chǎn)信托計(jì)劃等多種方式籌措資金，其中，城投類地方融資平臺企業(yè)發(fā)行的企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)等被稱為“城投債”。
　　當(dāng)前，有些人將“城投債”視為洪水猛獸，認(rèn)為地方政府利用融資平臺舉債的債務(wù)直接導(dǎo)致地方政府債務(wù)的增加，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的加大，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大安全隱患。其實(shí)，并非所有地方融資平臺的債務(wù)都構(gòu)成地方政府債務(wù)。按照國際債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，只有地方政府提供擔(dān)保的平臺債務(wù)才能算作地方政府債務(wù)。但目前，地方融資平臺債務(wù)中到底有多少是地方政府債務(wù)無人能知，巨大的地方政府債務(wù)“黑洞”成為相關(guān)監(jiān)管部門的一塊“心病”。在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，“城投債”應(yīng)以何種姿態(tài)、向何處發(fā)展，成為迫切需要解決的問題。
　　（一）責(zé)任重大的“城投債”
　　“城投債”在推出之初，主要是地方政府希望以較少的投入組建一個(gè)規(guī)范運(yùn)作的公司，通過吸引社會(huì)閑置資本，滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的需要，解決項(xiàng)目建設(shè)期與收益期的不匹配問題。當(dāng)時(shí)的“城投債”基本上是能夠做到用項(xiàng)目建設(shè)后的收益來償債。但之后隨著政府職能的擴(kuò)展以及由各種原因引發(fā)的地方政府投資沖動(dòng)，地方政府需要為更多無收益或收益差的項(xiàng)目支付建設(shè)費(fèi)用，而現(xiàn)行分稅制又使地方政府擁有較少的財(cái)政自主權(quán)，因此，地方政府希望通過地方融資平臺籌措建設(shè)資金，并用有收益項(xiàng)目補(bǔ)貼無收益項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金的良性循環(huán)。為確保地方融資平臺的順利融資和獲得較低的融資成本，地方政府通過加大土地等資本注入、違規(guī)提供各種擔(dān)保等多種方式向債務(wù)日益沉重的融資平臺提供支持。到2008年中央為應(yīng)對國際金融危機(jī)，確保4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的落實(shí)到位，中央又下文鼓勵(lì)通過擴(kuò)大企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式，增強(qiáng)地方財(cái)政配套能力。“城投債”又承擔(dān)起了調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的職責(zé)。
　　（二）“城投債”應(yīng)向規(guī)范的項(xiàng)目收益?zhèn)D(zhuǎn)變
　　事實(shí)上“城投債”已不是一個(gè)單純的債務(wù)性融資工具，而成為了一個(gè)似是而非的概念。它既是一般責(zé)任債，又是項(xiàng)目收益?zhèn)９时蝗藗兎Q為“準(zhǔn)市政債券”。其中，主要依靠財(cái)政性資金償債的應(yīng)視為一般責(zé)任債，主要以項(xiàng)目收益償債的應(yīng)視為項(xiàng)目收益?zhèn)凰仁瞧髽I(yè)債，又是公司債，還是中期票據(jù)；它既有企業(yè)信用，又有政府信用；它既是企業(yè)債務(wù)性融資工具，又是中央政府宏觀調(diào)控的手段。
　　職責(zé)多樣、似是而非的“城投債”引發(fā)了一系列問題：一般責(zé)任債與項(xiàng)目收益?zhèn)幕旌希瑢?dǎo)致地方政府債務(wù)管理的混亂；多債券品種的混合，導(dǎo)致了“城投債”的多頭審批；多類項(xiàng)目的混合，導(dǎo)致了資金使用透明度的降低，不利于市場的監(jiān)督。“城投債”已經(jīng)到了非改不可的時(shí)刻。
　　按照地方政府融資債券化的發(fā)展趨勢，遵循有限放開的原則，鑒于“城投債”運(yùn)作時(shí)間較長、發(fā)行審批程序較為完備的現(xiàn)狀，可以考慮推動(dòng)“城投債”向項(xiàng)目收益?zhèn)D(zhuǎn)變，將其培育成我國城市化和工業(yè)化建設(shè)中，解決城市建設(shè)資金不足的主要工具。為規(guī)范“城投債”發(fā)展，需要剔除“城投債”中主要依靠財(cái)政性資金償還的公益性項(xiàng)目，需要?jiǎng)冸x政府信用和宏觀調(diào)控功能，需要合并債券品種，統(tǒng)一為“城投類企業(yè)債券”在市場上發(fā)行，為地方政府籌措公益性項(xiàng)目提供長期的、規(guī)范的融資制度。
　　四、“十二五”時(shí)期加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的建議
　　（一）健全地方政府債務(wù)管理與監(jiān)督制度
　　要建立起地方政府投融資責(zé)任制度，規(guī)范地方政府的投融資行為；要充分發(fā)揮地方人大的監(jiān)督功能，加強(qiáng)本級機(jī)構(gòu)對地方政府投資及債務(wù)的監(jiān)督；要強(qiáng)化中央政府對地方政府的債務(wù)管理責(zé)任，將地方政府性債務(wù)管理納入行政控制范圍。
　　（二）建立適合我國國情的地方政府債務(wù)規(guī)模控制和預(yù)警制度
　　債務(wù)規(guī)模的控制要從資金供給與需求兩方面設(shè)置債務(wù)警戒標(biāo)準(zhǔn)。對資金需求控制，應(yīng)采取增量控制的辦法，基于日本與我國相近的財(cái)稅體制，可考慮參考日本的債務(wù)警戒標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)依存度應(yīng)控制在20%以內(nèi)。對資金供給的控制，應(yīng)由銀監(jiān)會(huì)制定相關(guān)法規(guī)，限制銀行對地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的貸款行為。如規(guī)定銀行對地方政府及其代理機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模不得超過其當(dāng)年新增貸款的一定比例，同時(shí)，建立起金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，即規(guī)定銀行最少承擔(dān)與任何違約相關(guān)凈損失的一定比例，激勵(lì)銀行嚴(yán)格評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　（三）建立地方政府償債準(zhǔn)備金制度
　　制定相關(guān)法規(guī)，規(guī)定地方政府每年應(yīng)從地方各級財(cái)政的年度預(yù)算、財(cái)政結(jié)余及項(xiàng)目收益、債務(wù)收入中提取一定比例的償債資金，以確保按時(shí)還本付息，維護(hù)地方政府信譽(yù)。對于財(cái)力相對不足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可考慮從中央的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中根據(jù)其債務(wù)規(guī)模的一定比例設(shè)立償債準(zhǔn)備金。
　　（劉國艷，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所）