芻議北極治理機制的構建與中國權益

　　在全球資源爭奪日益緊張的背景下，越來越多的國家一開始將目光投向北極。雖然2007年俄羅斯在北冰洋底插上同旗的行為僅是一種象征性舉措，但卻使該地區尚待解決的領土歸屬和劃界問題、自然資源的開采和使用問題、生態環境的保護問題及北極地區的軍事化利用等紛爭凸顯。它表明，氣候變化、環境保護、能源和資源爭奪成為國際關系中日益突出的一個主題并將深刻地改變世界；而在此背景下，如何更好地完善相關國際機制，使之在國際秩序的建構中發揮建設性作用，已經成為各國需要共同面對的一個重大課題和挑戰。
　　
　　構建北極治理國際機制的戰略重要性
　　
　　當前的“北極爭奪戰”主要是基于以下動因：
　　一是地緣戰略因素。從冷戰時期開始，由于特殊的地緣因素，美蘇兩國就在北極地區防兵布陣。北極點到北極圈各國的最短距離是大致相同的，而美、俄(蘇)、加等眾多大國在這里匯集，使北極成為牽涉到世界多個主要軍事強國的敏感地區。此外，南于北極冰蓋厚達數米，能有效阻擋空中飛機和水面艦艇對冰蓋下潛艇的搜尋、追蹤和攻擊，因此該地區也是戰略導彈核潛艇最理想最安全的發射陣地。這樣的地緣戰略因素，使北極未來很可能成為“古典時期的地中?！薄?br/>　　二是資源。北極蘊藏著極其豐富的自然資源，除了有富饒的漁業和豐富的水力、風力、森林等可再生自然資源外，還有不可再生的石油、天然氣、銅、鈷、鎳、鉛、鋅、金、銀、金剛石、石棉和稀有元素等礦產資源。據美國地質勘探局公布的一份最新評估報告稱，北極地區擁有原油儲量900億桶，天然氣儲藏超過47萬億立方米。北極擁有全球13％的未探明石油儲量，同時擁有全球30％未開發的天然氣儲量和9％的世界煤炭資源。而隨著氣候變暖，冰層變薄、融化，這些資源的可開采性正變得越來越大。
　　三是航道。北冰洋這一連接歐亞大陸和北美大陸的最短通道的重要性在航空上已經顯現。而隨著氣候的變暖，加拿大北端的“西北航道”以及俄羅斯和挪威北部的“東北航道”將不再冰封雪阻，而會暢通無阻。如果這兩條航道(尤其是西北航道)通航，那么歐、亞和北美之間的航線將縮短六千至八千公里。而如果北極冰川完全融化，極可能還會有被冰封千年的新航道“浮出水面”，甚至直接穿越極點，實現最短距離的跨洋航行。這些極具商業利益的“黃金水道”，將使北美西海岸、北歐、北亞之間的商業運輸成本大大降低，其影響絕非世界航運和貿易本身，未來十到二十年必將影響到世界經濟版圖。
　　北極地區豐富的自然資源和惡劣的開發條件、脆弱的生態環境及其對全球環境變化的影響等問題均早已超越了國界，超出了任何一個國家單獨行動的能力與范疇，亟需國際社會采取及時有效的統一行動才能加以解決。在當今世界各國共同面臨的挑戰不斷增多和相互依存關系日益加深，國家間“一榮俱榮、一損俱損”的格局也越來越明顯的情況下，要想緩解乃至平息北極之爭，最具可行性的方式就只能是通過建立與完善相關的國際機制，規范、協調各國的行為，通過國際合作實現利益共享。
　　
　　北極治理國際機制的構建：借鑒模式與發展趨向
　　
　　目前，對北極治理的爭論主要集中在是否構建新的多邊架構或者僅是利用既存的治理機制；而北極地區有限的國際治理機制主要包括三個層次：一是全球層面的安排。即1982年《聯合國海洋法公約》。它并不是專門為北極地區而設計的，但是由于其普遍性，北極理所當然也在公約約束的范圍之內。二是多邊層面的安排。如1920年的《斯瓦爾巴德群島條約》。該條約規定了斯瓦爾巴德群島的主權歸屬于挪威，但保留其他國家在斯瓦爾巴德群島的開采權利，并保持群島的非軍事化。該條約被視作解決北極地區主權爭奪問題的模式典范。此外，還有1973年的《北極熊保護條約》。除相關條約外，北極地區還有著其他治理機制，其中最著名、發揮作用最大的就是由北極環境保護戰略發展而來的北極理事會。該理事會為北極地區的環境保護合作與可持續發展提供了重要平臺。三是雙邊層面的安排。例如1988年美國和加拿大簽訂的《北極合作協議》。1994年《美國政府和俄羅斯聯邦政府關于防止北極地區環境污染的協議》、1998年挪威與俄羅斯簽訂的《環境合作協議》等。
　　當前北極治理的依據主要是由主權國家主導的無約束性的軟法和有約束性的硬法的混合；北極地區現有的機制安排都是針對具體問題的，缺乏統一、全面、綜合的機制。此外，無論是對于資源、航道還是安全問題，無論在多邊還是雙邊層面，目前的北極治理機制主要集中在低級政治領域，尤其是環境保護或合作領域，關于地區整體治理或主權的安排則非常之少。概而言之，該地區目前還缺乏一種具有支配性的政治和法律機制，缺乏能促進區域總體發展的機制，更缺乏一種能夠協調各國就北極資源或遠洋通道達成共識的機制?？梢?，相關國際機制的缺失或不健全，是北極所面臨各種問題的重要原因；而全面構建、完善北極治理的國際機制，則是使北極成為“合作之極”、“共贏之極”的必由途徑。
　　任何一種有效的國際機制的形成，既不可避免地需要從以往相關實踐中獲取經驗，也必然要著眼于國際關系的發展并考慮所處理問題的特殊性。而未來北極治理國際機制的構建與完善，可資借鑒的模式不外乎有以下幾種：《南極條約》模式、《斯瓦爾巴德群島條約》模式、《聯合國海洋法公約》模式等。但這幾種模式對北極的適用各有其不足和局限性。例如，《南極條約》的制定主要針對的是以陸地為主的南極地區，而北極陸地劃界問題已經基本解決，未決的主要是海域的劃界和開發等問題，《南極條約》模式本身也只是一個權宜性的過渡安排，并沒有為最終解決南極法律地位問題提供確定答案。況且《南極條約》與《聯合國海洋法公約》之間也存在著矛盾沖突的地方，從而給有關國家利用現有國際法規則的漏洞提供了運作空間?！端雇郀柊偷氯簫u條約》使該區域成為北極地區第一個也是唯一的一個非軍事區，但其無論是制定的歷史背景還是所適用的領土范圍都有較大的獨特性?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》所體現的國際海洋法一般規定也不足以解決北極地區的資源開發、航道開辟與環境保護等若干特殊問題，《海洋法公約》關于外大陸架的規定更是有可能成為北極爭奪加劇的突破口，例如俄羅斯就主張北冰洋底包括羅蒙諾索夫海嶺和門捷列夫海嶺在內一直到北極點的120萬平方公里海域都屬于俄羅斯西伯利亞領土的自然延伸。
　　筆者認為，北極治理國際機制的構建和完善要把握以下兩個基本原則：首先應加強國際社會(聯合國)對北極事務的協調和介入，提升治理機制的開放度和民主度，防止個別國家壟斷北極事務；同時還應強化“人類共同繼承財產”原則在北極地區的適用。在此基礎上，又大體上可分三步走。第一步是將在北極海域全面實施《聯合國海洋法公約》作為過渡措施；第二步是制定一個專門適用于北極海域(甚至適用于包括陸地在內的整個北極地區)的綜合性環境保護協定。第三步則是比照南極，由國際社會全體成員共同努力，在聯合國的主持下訂立并逐步完善《北極條約》及其相關文件體系。具體而言，未來的《北極條約》作為北極治理國際機制的新架構可能涉及以下幾個主要問題：
　　第一，在承認北極國家有權根據《聯合國海洋法公約》劃定內水、領海、專屬經濟區和大陸架的前提下，凍結或者取消《公約》有關外大陸架劃界規定在北極海域的適用。基于《南極條約》凍結各國對南極領土要求的先例，在目前任何國家都未能依據該條獲得科學依據并產生既得利益的情況下，取消(或凍結)《海洋法公約》上述規定在北極海域的適用不僅可能，而且具有重要的現實意義。
　　第二，確立各國管轄范圍之外的北極海域(包括根據《海洋法公約》應屬于公海、國際海底區域和外大陸架的部分)作為“人類共同繼承財產”的法律地位；借鑒《南極條約》中的“協商國制度”，由各北極國家和符合一定條件(如在北極設有科考站)的其他國家組成《北極條約》協商國，共同制定在相關海域從事科考、環境保護、資源開發等活動的法律制度并監督其實施；其中，該海域的資源開發可以大體參照《海洋法公約》第十一部分為國際海底區域規定的“平行開發制度”進行(擱置爭議、共同開發)。
　　第三，凍結北極地區(包括北極陸地和北冰洋海域)的軍事化使用，除各北極國家可以在條約規定的期限內(5—10年)維持現有的軍事基地和已有規模的軍事利用外，所有國家均不得在該地區進行新的軍事化利用，并最終實現該地區的完全非軍事化。
　　第四，以《北極條約》為核心，根據實踐的需要和未來的發展，就其中環境保護、資源開發、非軍事化等某些具體問題領域進一步締結相關的議定書，形成一個相互補充的“北極條約體系”。鑒于北極地區近年來所受環境污染日益加重并有可能對該地區乃至全球環境產生嚴重后果，國際社會有必要盡快擬定一份《北極環境保護議定書》，對北極地區的環境影響評估、動物和植物保護、廢物和污染的預防及處理、執行機制等加以明確規定，并力爭使該《議定書》早日生效。
　　從現實政治的角度來看，由于國家間利益的沖突和立場的分歧，要達成任何一項得到各國廣泛接受的北極治理新機制，以便在該地區“維護最低限度的秩序”和“爭取最優的秩序”，這在短期內絕非易事。不過，在多元化世界中求同存異、和諧共處已經成為當今時代的潮流和趨勢，任何國家都不能不在錯綜復雜的國家利益“博弈”中著眼于合作和共贏，使極地開發為全人類共同利益服務。事實上，正如人類歷史已經表明的那樣，只要本著“以現實為基礎、以未來為指向、以共贏為目的”的精神，國際法應當成為也可以成為促成有效國際合作的工具。
　　
　　參與構建北極治理國際機制：中國權益與角色定位
　　
　　北極治理的未來機制安排既然能夠影響全球的政治經濟格局，當然也會影響到中國；對此中國政府必須給予高度重視、積極研究對策，警惕部分國家拋開中國，私下協商構建地區性多邊條約體系，進而損害中國的國家利益。瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所2010年3月公開發布的一份報告就聲稱：繼中國加大對非洲的投資力度并開始加強其在印度洋的存在之后，北極可能成為中國著手界定自己全球戰略利益的另一地區。應該看到，中國30多年的改革開放正好趕上了全球化浪潮，國內生產要素充分參與了全球生產分T，并且大大促進了自身經濟的發展。一方面，全球化把中國的利益和關切引向了世界各個角落，這其中當然包括南北兩極地區；另一方面，在認識到自身利益的全球化趨勢的同時，中國也要對自己的國際角色進行準確的定位，并由此探索權益伸張的特點與方式。毋庸諱言，中國在北極治理中擁有重要權益，除科考和環境權益以外，還有更為重要的資源和航道權益。如前所述，由于現有的北極治理機制還不健全，這為伸張中國在北極地區的利益，保護未來中國經濟發展所需要的資源、航道等平臺留下參與的可能；同時，這也與中國總體發展戰略從開放戰略向中國利益的全球布局戰略的轉變相契合。
　　但目前中國的北極參與度還很低，在眾多既有北極治理機制中只參加了北極理事會、國際北極科學委員會等少數幾個；與美國、俄羅斯和挪威等北極理事會成員國相比，中國在確保北極權益方面在國際法上處于相對不利的地位。國內對北極問題的研究也剛剛起步，在許多北極論壇和國際會議上很少看到中國學者的身影。這既不利于我們了解北極國家的政策趨勢，亦無法向國際社會傳達我們的聲音。實際上，中國完全可以發揮重要的砝碼作用，推動北極治理的國際化，引導構建中的北極治理機制向公正合理的方向發展。中國如要更積極地介入北極治理機制的構建，可以從以下幾個路徑著手：首先，應加強研究，組建研究團隊，同時積極開展與重要北極國家的研究機構和學者的交流，把握其北極戰略或政策的走向。其次，應通過加強與某些環北極國家的雙邊經貿合作關系，逐步擴大中國在北極的利益，同時也將雙邊關系中另一方的利益與中國利益結合在一起，這其中尤其應深化與斯堪的納維亞各國的聯系與合作。第三，應盡快在國家層面形成整體一致的中長期北極戰略發展規劃，并將北極權益的維護與拓展納入到中國的整體發展戰略之中。
　　中國是1920年《斯瓦爾巴德群島條約》的締約國，有權依據該條約進入斯瓦爾巴德群島地區開展正常的科學考察活動，并已在2004年7月建立了中國第一個北極科考站“黃河站”，開展了多次北極科考合作。作為一個新興的發展中大國和“和諧世界”理念的倡導者，中國理應立足于本國利益和各國共同利益的統一，形成整體一致的中長期北極戰略規劃，從而推動北極國際合作和治理機制的完善，為該地區的和平開發和利用作出應有貢獻。
　　
　　[本文獲得國家海洋局國際合作司(港澳臺辦公室)和中國極地研究中心聯合項目“構建中的北極治理機制與中國權益問題研究”(項目編號：QY201001-04)資助]
　　(作者單位：上海國際問題研究院全球治理研究所)
　　(責任編輯：李瑞