教育資源不公的改善途徑

　　中國很多教育資源配置問題不是一個短期問題，是長期積累起來的問題，長期以來就是很不公平的，也存在很多問題。
　　
　　資源配置存在哪些問題
　　
　　資源配置存在的問題，可歸納成幾個方面：一是學段間不均衡，就是“大大小小”，即大學多、小學少，越是基礎教育得到的錢越少。這個問題在上個世紀六七十年代就提出來了。二是人群之間不均衡，叫做“少多多少”，少量的人拿到更多的錢，但是大多數人拿的卻是很少的錢，這個問題直到現在還存在。不同學校之間差異很大，“重多普少”，重點學校、示范學校可以拿到很多經費，而且分配就是梯級的，即便在一個鄉里面，學校也是如此分配。此外還存在區域間的不平等，即“城多鄉少”，城里面經費很多，而鄉村教育經費實在太少，使得教師沒有辦法到鄉下工作，收入太少。為什么出現這些問題呢?還是責權不清，就是資源好像是可以任意給的，沒有規范，資源的所有權、使用權、債權都不明確。
　　從1994年以來各級教育生均校舍的變化，可以看出來最高的投入仍然是普通高校，但普通高校實際上也在下降，投入最少的小學部分，有一點點上漲，不過幅度很小。所以，我們雖然普及了九年義務教育，但仍是低層次的普及。這背后體現的什么內涵呢?事實上，錢來源于何處直接跟錢的數量相關。如果從中央拿到錢，可能拿到很多錢，如果需要從省里拿錢，就相對少一點，從縣鄉里拿經費，更少。資源分布跟資源來源直接相關，資源來源的層級高，得到的資金就多點，層級低就少一點。高校亦如此，部屬高校和省里面高校差異很大。
　　從1994年各級生均圖書變化情況看，整個都是下滑的，包括高校也在下滑。這些年來教育規模增大了，但是相對來講圖書量沒有太大的變化。
　　幼兒教育同樣如此。全國幼兒教育階段的學生和教師總數占各個學段學生和教師總數的9％，但是幼兒教育經費僅占總的教育投入經費的1.3％。所以，這次《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中對幼兒教育寫得較多，經費以后會有很快增長。當時在做這個綱要的時候，筆者參加了幼兒教育這塊討論，提出一個明確的目標，即幼兒教育經費應該提升到整個教育經費的9％。而且，筆者認為，新增幼兒教育經費首先要解決哪些地方沒有幼兒園問題，解決布點問題，如果新增經費用來辦示范園，那么又會導致新的資源分配不均衡問題。
　　分析1993年以來各級教育生均教育經費變化的數據，可以發現經費變化的這條線不是上升的，而是在下降。所以，整個教育經費存在不足的問題。長期教育經費不夠，采取的辦法就是借債，而且借的沒有明確債權的賬，都是糊涂賬。老百姓出于讓自己孩子上學的原因，還是把這個錢掏出來了，最后這個錢就打水漂了，根本算不清楚賬。全部算起來中央政府承認的義務教育的債務是500億，但是實際上遠遠超過這個數字，因為很多賬算不清楚。
　　
　　為什么會有這些問題
　　
　　那么，這些問題存在的根源是什么?
　　首先是條塊分割，是這個條的不可能切到另外一條，是這一塊的切不到另外一塊，難以共享。實際上從1954年到1978年，中國一直實行一個基本的教育管理政策，叫做統一領導、分級管理，這個框架直到現在也沒有變，這樣一種教育經費負擔機制，本來要形成條塊結合，可是條塊之間很難結合，條條還是條條，塊塊還是塊塊。這樣一來，不同地區的經濟發展水平不一樣，不同地區在上一級權利中的權重不一樣，所以就導致經費分配不均衡。有些地方甚至說，教育部是東部教育部、是高等教育部，不是基礎教育部，東部話語權明顯高于中西部。有人曾質疑，為什么保送生里面東部名額那么多，西部就很少?這就是話語權不一樣導致的這個結果。
　　第二個原因就是來源多途，而且難以均分。這個來源我們叫做財、稅、費、產、社、基，這個來源不一樣，來源決定了數量，這幾塊之間不是融合在一起用的，前面我們看到了，中央給經費的和地方給經費的，這個經費多少肯定不一樣，差異很大。
　　第三個原因是大灶小灶。我們的財稅體制是分灶吃飯，誰來掌勺是非常重要的因素，由于分級辦學，分灶吃飯，最終導致的結果是：跟掌勺人關系好的人，就可以拿到更多的錢，即依照跟當權者的關系來分配資源。在現有的狀況下，掌權的人不想分權，這個是現在最嚴重的問題。
　　還有就是缺乏監督，耗費過高，尤其是行政耗費過高。教育行政開支到底多大?現在沒有嚴格統計，沒有辦法做清楚的統計。舉一個例子就能明白了。比如，某小學要進一個教師，這個本來是校長可以決定的事，但是這個校長不行，要跟鎮長匯報，鎮長說這個事他定不了，要找縣長、書記來定，這樣一來就使得本來是一個學校正常的權利，結果要經過縣，使得教育行政經費開支是沒有明晰的一本賬。筆者估計，現在講百分之三點幾的教育投入，大約有百分之一點幾或明或暗地用在行政這塊了，而直接用于教育教學的太少。
　　針對當時教育經費在行政環節流失太多的問題，1959年國務院批轉教育部、財政部《關于進一步加強教育經費管理的意見》。但是發這個文能解決問題嗎?很多財政投入算在教育經費賬上，實際上并沒有用在教育上，這是很嚴重的問題。
　　還有一個是釣魚，釣魚這個詞是上個世紀80年代用起來的，當時有一個說法叫做政府出餌，引起動機，地方出魚，教育經費不夠怎么辦昵?政府給你一點，因為中國人非常重視孩子教育，所以你只要出點餌，他就會上鉤。所以，我們政府部門也看中了這一點，就采取了這個辦法。比如小學要重建的時候，要25萬塊錢(這是80年代的數字)，縣教育局給你三萬，另外的學校自己弄，校長自己想辦法。
　　現在魚還在釣，不僅一個地方釣，全國各地都在釣，釣得老百姓越來越難受，釣出了教育這座大山，教育費用很高、很多。我們總講上學難、上學貴，這個問題怎么解決?
　　
　　如何改善教育資源
　　
　　筆者在各個地方做了近30年的實地調查，感覺心情很沉重。筆者認為，首先要細化明確教育資源的權限，教育資源到底屬于誰?是政府的，但是用起來，只是極少數有特權的人在用。所有權不明確、享受權不明確、分配權也不明確。
　　其次，要明確每個人在不同學段享受公平教育資源的最低限額和最高限額。現在的情況是最低限額和最高限額差異太大，不同人之間有成百上千倍的差異。比如作為義務教育階段的學生，最低不能低于多少，最高也不能高于多少。
　　第三，要加強對教育行政權力的監督，尤其是對教育資源分配的監督，逐步公開、透明，即每有一筆新的教育資源的投入，都應該公布分配的程序。不能總是幾個人私下里議一下，有時不是幾個人，甚至就是一個人敲定給多少。有些領導很智慧，智慧在哪里呢?這筆錢已經有了，但是怎么分配還需要討論，接著各個地方就“跑部錢進”，他拖得越久，這個“跑部”的效益越高。本來這筆經費2月份應該到各個學校里面，現在這筆錢到了，領導拖到6月份再給，那么從2月到6月這一段時間，各個學校都要去向領導跑關系了，這樣就產生很多灰色的問題。
　　第四，盡快推進學校事業法人制度建設，要依法民主管理學校，就是學校跟政府的關系一定要有一個明確的界限。在學校內部包括錢怎么用、人怎么用，一定是民主決定，大家討論的，不應該是某個人決定的，但是現在完全沒有。尤其是很多農村學校，校長權力也不算大，但就是一個土皇帝。
　　此外，在義務教育階段，現在已經提到省級統籌了，筆者認為應該建立全國共享的教育資源平臺。如果符合條件，應該讓偏遠地區的學生通過一定的渠道和方式享受優秀的教育資源。
　　教育資源的改善是一件很復雜的事，但筆者認為，解決這個問題，最終還是要建立小政府大社會，建立民主的管理體