長三角地區(qū)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　2008年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推動長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，據(jù)此，國家發(fā)改委牽頭制定了《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。2010年6月，國務(wù)院正式批復(fù)《規(guī)劃》，由國家發(fā)改委下發(fā)并組織實施。
　　《規(guī)劃》為長三角地區(qū)的“十二五”規(guī)劃制定與實施奠定了基礎(chǔ)。因此，了解《規(guī)劃》制定背景，理解《規(guī)劃》總體框架及精神實質(zhì)，并思考在《規(guī)劃》的實施中如何創(chuàng)造性地展開工作，這些都顯得十分重要。
　　《規(guī)劃》制定的背景是——自2008年以來，伴隨著國際金融危機(jī)的震蕩，中國經(jīng)濟(jì)遇到了前所未有的挑戰(zhàn)?！兑?guī)劃》站在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的高度，認(rèn)為長江三角洲地區(qū)是我國綜合實力最強(qiáng)的區(qū)域，在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中，具有重要的戰(zhàn)略地位和突出的帶動作用。《規(guī)劃》認(rèn)為，實現(xiàn)長三角地區(qū)的又好又快發(fā)展，對于帶動整個長江流域乃至全國的可持續(xù)發(fā)展，對于早日走出金融危機(jī)困擾、增強(qiáng)國家綜合實力、實現(xiàn)國家的整體發(fā)展戰(zhàn)略，都是至關(guān)重要的。
　　《規(guī)劃》對長三角地區(qū)的戰(zhàn)略定位是——“亞太地區(qū)重要的國際門戶”，“全球重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)中心”，“具有較強(qiáng)國際競爭力的世界城市群”。《規(guī)劃》確定的長三角地區(qū)發(fā)展目標(biāo)是，“到2015年，率先實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)”；“到2020年，力爭率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”。
　　《規(guī)劃》以區(qū)域統(tǒng)籌、優(yōu)化的指導(dǎo)思想，在空間布局方面確定了“一核九帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路。即以上海為核心，以沿滬寧和滬杭甬線、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線、沿湖、沿東隴海線、沿運河、沿溫麗金衢線為發(fā)展帶。《規(guī)劃》為“一核九帶”確定了較為具體的發(fā)展內(nèi)容和方向。
　　通讀《規(guī)劃》，除了已經(jīng)習(xí)慣了的“經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展”、“城市、交通建設(shè)”等規(guī)劃內(nèi)容之外，我們有一些新的感受，這就是社會綜合平衡發(fā)展的規(guī)劃內(nèi)容有了較大的增加，“以人為本”、“和諧發(fā)展”以及“技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新”的思想得到了更多的體現(xiàn)。
　　《規(guī)劃》“關(guān)注民生”，明確了城鎮(zhèn)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求。在完善各類城市功能的基礎(chǔ)上，給出了不同城市人口流動的優(yōu)化方向?！兑?guī)劃》首先將長三角地區(qū)城市劃分為四個類別：一、區(qū)域核心城市(上海)；二、區(qū)域性中心城市(南京、蘇州、無錫、杭州、寧波)；三、核心區(qū)其它重要城市(常州、鎮(zhèn)江、揚州、泰州、南通、湖州、嘉興、紹興、舟山、臺州)；四、其它城市(蘇北的連云港、徐州、鹽城、淮安、宿遷；浙西南的溫州、金華、衢州)?；诔鞘械淖匀环A賦及承載能力，考慮由此可能對民生的影響，《規(guī)劃》給出了不同城市具體的人口規(guī)模限制和流動方向指引。
　　鑒于長三角地區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位以及現(xiàn)實中還存在的不足，《規(guī)劃》要求長三角地區(qū)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。進(jìn)一步的理解是，將建設(shè)重點轉(zhuǎn)向中小城市和小城鎮(zhèn)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等資源，提升相應(yīng)的財政保障水平，建立相應(yīng)的社會保障體系，從而形成一批有著較高生活質(zhì)量的中小城市及小城鎮(zhèn)，這對于建立穩(wěn)定的社會體系是十分重要的。
　　針對區(qū)域發(fā)展中“經(jīng)濟(jì)與自然、經(jīng)濟(jì)與社會”的現(xiàn)實矛盾，《規(guī)劃》在“土地資源利用”、“生態(tài)建設(shè)”、“環(huán)境保護(hù)”等方面，給出了許多嚴(yán)格的規(guī)定，以及大量的指導(dǎo)意見。《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的政策，明確“耕地面積、質(zhì)量”的要求，強(qiáng)化“土地流轉(zhuǎn)”的法律規(guī)范；強(qiáng)調(diào)“保障生態(tài)用地”，明確各類生態(tài)功能區(qū)域的保護(hù)規(guī)范，鼓勵增加設(shè)立各類生態(tài)保護(hù)區(qū)，鼓勵發(fā)展涵養(yǎng)生態(tài)、恢復(fù)生態(tài)的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)；《規(guī)劃》特別強(qiáng)調(diào)土地使用效率，通過區(qū)域規(guī)劃、土地差別化政策等手段，達(dá)到土地資源的優(yōu)化配置。
　　長三角地區(qū)是傳統(tǒng)的教育發(fā)達(dá)地區(qū)，但在新的形勢下，教育的功能定位、結(jié)構(gòu)性安排等，都需要進(jìn)一步調(diào)整和明確?！兑?guī)劃》首先強(qiáng)調(diào)“優(yōu)先發(fā)展教育”的戰(zhàn)略。針對教育事業(yè)存在的發(fā)展不均衡現(xiàn)象，《規(guī)劃》提出“城鄉(xiāng)、區(qū)域之間義務(wù)教育均衡發(fā)展”的目標(biāo)；在結(jié)構(gòu)上，《規(guī)劃》將“大力發(fā)展職業(yè)教育”放在了首位，并強(qiáng)調(diào)要“深化教育改革，探索教育發(fā)展的新路子”。
　　《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“技術(shù)創(chuàng)新”，特別是“自主創(chuàng)新”。結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及增強(qiáng)國家綜合實力的要求，《規(guī)劃》給出了許多規(guī)定和指導(dǎo)性意見。從創(chuàng)新體系總體建設(shè)的角度，《規(guī)劃》要求“加大政府對企業(yè)創(chuàng)新的支持力度”，但強(qiáng)調(diào)“企業(yè)的創(chuàng)新主體地位”?！兑?guī)劃》認(rèn)為，政府應(yīng)該通過財稅、金融等政策手段，通過組織技術(shù)創(chuàng)新平臺等服務(wù)手段，提高政府引導(dǎo)能力和公共服務(wù)能力；通過政府的努力，使企業(yè)積極投人研發(fā)、增加創(chuàng)新的能力和動力，從而形成企業(yè)的核心競爭力。
　　為了營造更好的創(chuàng)新環(huán)境，《規(guī)劃》在創(chuàng)新投融資體系、創(chuàng)新服務(wù)支撐體系等方面做出了設(shè)計安排。《規(guī)劃》提出了財政、金融、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等政策支持要求，強(qiáng)調(diào)提升針對技術(shù)創(chuàng)新的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平；《規(guī)劃》特別提出了對創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)、交流、使用的體系建設(shè)。圍繞構(gòu)建有利于創(chuàng)新的社會氛圍，《規(guī)劃》就行政管理、人事管理、所有制待遇、市場執(zhí)法等諸多方面，都給出了具體的規(guī)定和建議。
　　在未來的5到10年里，我們可能要經(jīng)常面對不確定的環(huán)境，不同地區(qū)可能面臨著不同的選擇，現(xiàn)實工作中將會存在不少難點，這對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)能力將是很大的考驗。
　　難點之一——“追求優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，與“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、產(chǎn)能過剩、固定資產(chǎn)投資浪費”的矛盾，難以處理。《規(guī)劃》更多地體現(xiàn)在總體框架、發(fā)展方向上的規(guī)定，雖然在一些重大方面給出了強(qiáng)制性的約束指令，但更多的是框架范圍內(nèi)的指導(dǎo)性意見，面對現(xiàn)實中的具體問題，往往很難把握。比如在《規(guī)劃》中，一批城市被賦予“先進(jìn)制造業(yè)基地”、“新興產(chǎn)業(yè)基地”的功能，若干城市要發(fā)展“生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)”、“新材料產(chǎn)業(yè)”，這雖然給地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃留有了空間，但也為產(chǎn)業(yè)過度膨脹留下了現(xiàn)實隱患。因此，怎樣才能根據(jù)自身的特點，做好本地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，揚長避短、錯位發(fā)展?
　　難點之二——政府對經(jīng)濟(jì)活動的參與深度和對企業(yè)的幫助力度，難以把握。在現(xiàn)實中，《規(guī)劃》本身就是政府介入經(jīng)濟(jì)、社會活動的行為，一方面，通過制定各種活動的“規(guī)則”和“邊界”，告訴社會的方方面面，什么能做，什么不能做。鼓勵做的，會有什么“好處”(補(bǔ)貼)。另一方面，由于市場調(diào)節(jié)能力的有限，政府還會直接投入資金和組織，參與到某些活動之中去。政府的上述兩種行為，一方面是“裁判員”，另一方面又是“運動員”，現(xiàn)實中的政府往往無法同時扮演好兩個角色。比如，各級政府為了提升國家和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展能力，直接和間接撥付了大量的資金支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，經(jīng)過一段時期的努力，效果會逐步顯現(xiàn)出來。但在實踐中，我們還是遇到了另外一些問題，特別是到了具體層面，會出現(xiàn)這樣一些選擇困境，是支持大企業(yè)還是小企業(yè)?是聽專家的還是聽企業(yè)家的?是考慮近期效果還是接受長期效果?是采用頂級高端技術(shù)還是商業(yè)實用技術(shù)?問題歸結(jié)于，政府究竟要介入多深?政府扮演什么樣的角色更加合適?資金的使用怎樣才能算是更有效率?
　　難點之三——推進(jìn)“社會事業(yè)與公共服務(wù)體系建設(shè)”、加強(qiáng)“生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)”任務(wù)艱巨。作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平在國內(nèi)領(lǐng)先的地區(qū)，長三角地區(qū)理應(yīng)加快這方面的推進(jìn)工作，為全國做出示范，但作為社會綜合發(fā)展類的目標(biāo)，它的特點是“量大、面廣”，有效經(jīng)驗不多。這類工作所依賴的政府推動體系，有別于傳統(tǒng)的政府經(jīng)濟(jì)職能部門體系，其衡量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗方法，也與過去30年政府經(jīng)濟(jì)工作積累的經(jīng)驗有著很大的區(qū)別。比如，如何實現(xiàn)“大力發(fā)展職業(yè)教育”?如何“完善以政府投入為主，多渠道籌措教育經(jīng)費的投入體制”?就目前的體制和機(jī)制看，這些都需要不斷地探索創(chuàng)