兩權分立責任分擔

【摘要】西澳大利亞州根據自身電子政務建設的要求和數字文件形成保管的實際條件建立了富有特色的管理策略主要包括建立新型管理體制、調整優化標準規范、網絡化審批執行監督和推進試驗項目四個方面。

【關鍵詞】西澳大利亞州 電子文件管理策略

西澳大利亞州(WesternAustralia，下稱“西澳州”)是澳大利亞聯邦最大的州，位于大陸西部。該州電子政務推進過程中，形成大量電子文件，檔案數字化日益普遍；但是保管空間極為緊張，是澳大利亞唯一因存儲空間緊張而無法接收檔案移交的州。在上述形勢下，該州《文件保管指南——責任者》規定：數字文件長久保存暫由形成文件的政府機關負責。

為了順利度過這個階段，一方面，該州強化了宏觀管理，另一方面，該州加強了對政府機關數字文件管理的引導與規范，以確保數字記憶的完整：由此形成“兩權分立，責任分擔”為主要特點的數字文件管理策略。所謂“兩權分立”，是指該州文件業務指導權和執法監督權分別由兩個主管機構——文件辦公室和文件委員會負責。所謂“責任分擔”，是指該州立檔單位和檔案主管機構共同承擔數字文件長久保管之職責。為了從根本上解決數字文件管理問題，該州從管理體制、標準規范、質量控制和存儲方案多方面著手，積極探索政府數字文件管理問題的解決方案。

一、創建兩權分立的管理體制

信息化大發展形勢下，該州為應對文件，尤其是數字文件激增帶來的壓力，創建了業務指導和執法監督“兩權分立”的管理體制。根據該州政府2000年發布的《文件法》，2001年7月成立了文件委員會。新成立的文件委員會分擔了文件辦公室的執法監督職能，形成了兩機構共同管理該州文件、檔案事業，但各有側重的局面。目前文件辦公室的主要職責除了長期保管檔案文件并提供利用之外，還包括向政府機構提供文件管理和保存方面的服務，包括業務指導、方法建議。而執法監督權則由文件委員會承擔。文件委員會由審計長、信息專員、國會行政調查專員和由州長指定的文件管理專家組成，其具體職能包括：監控《文件法》的施行和遵從}生；通過檢查政府機構的文件保管計劃來監督其對《文件法》的遵從；調查《文件法》施行(可能)存在的問題等。此外，文件委員會還負責確立文件管理原則和標準。

文件委員會成立后，權力交接逐步完成。立檔單位文件保管計劃、文件處置表的審批權已劃歸至其下屬機構文件咨詢委員會。隨著文件辦公室標準的廢止和修訂，標準制定權也逐漸向文件委員會集中。

文件辦公室和文件委員會分別對內閣和議會負責，文件辦公室作為文化藝術部的組成部分受內閣大臣管理，文件委員會則每年向議會提交工作報告，文化藝術部主管大臣僅能在與委員會協商并經其同意后，發布一些規范其履行職能的政策指示，且這些指示必須記錄在委員會的年度工作報告中；其余情況下，委員會獨立履行職能。其關系如圖所示。此外，盡管文件委員會與文件辦公室不存在直接的隸屬關系，但已逐漸呈現后者受前者監管的趨勢，甚至在文件辦公室官方網站上聲明“文件辦公室及其執行長向文件委員會負責”。主管機構地位的提升和各機構制約關系的形成，為該州文件治理問題的解決提供一大助力：一方面，文件委員會所制定標準政策的影響力和制約力相應提升；男一方面，文件保管實踐得到多方重視。

兩機構各有分工，但在數孚文件管理方面又有合作。目前文件辦公室、文件委員會的主要任務之一是指導政府機構科學管理公務電子文件。為順利完成該任務，文件辦公室、文件委員會和主管內閣大臣于2005年主持成立數字文件工作組，工作組獨立于文件辦公室，對主管內閣大臣和文件委員會負責。建立工作組的目的是輔助文件辦公室，提供解決電子文件保管問題的建議，同時該工作組主持西澳州數字文件保管動議項目的開展。

二、積極調整完善管理規范

西澳州文檔管理規范體系由法規、標準、政策、指南構成。近年來，整個規范體系強化了電子文件管理的需求。

1 大量采用國際標準、國家標準和其他地方標準

西澳州文檔管理規范文件共57部，其中由文件委員會和文件辦公室發布的僅23部，數量較少。其余標準均來源于ISO等國際組織、澳大利亞國家標準局、澳大利亞國家檔案館、其他國家和本國其他州檔案主管部門。該州數字檔案管理標準制定和相關項目開展參考了IS015489.2-2002，ISO／TR 15801-2004，ISO／TR 18492-2005，ISOll799等一系列國際標準和HBl71-2003等澳大利亞國家標準。較高的國際、國家標準參考比例，側面反映了該帥I檔案管理借鑒已有先進經驗，這既減少了主管機構自行制定標準的成本，也提高了該州政府機構文檔治理的水平，尤其是提高了電子文件管理的國際標準遵從度。

2 提升標準的地位，加強法規與標準的聯動作用

《文件法》發布后，文件委員會根據該法宗旨發布一系列8部自有標準，后集成提升為該州2000年《文件法》的子法《文件(管理)原則和標準2002》。其中《8號標準：數字文件保管》與政府電子文件保管最為相關，該標準描述了政府機構文件保管計劃須滿足的電子文件管理需求，確定了前期管理、鑒定、保管、處置、安全維護、存儲、長期保存和數字化各個環節工作應完成的任務。這些規范從標準升格為子法，在實現各級政府機構電子文件管理規范化道路上向前邁進了一步。

這一系列標準的發布，折射出該帥f數字文件保管的兩個基本事實：其一，數字文件的保管必須依法治理，將標準納入法規體系，無疑加強了法規的執行力。其二，該州數字文件的管理是在整個文件治理框架中實現的，數字文件管理標準是作為文件管理系列原則和標準之一而定位，并未推出自成體系的電子文件管理原則和標準。既尊重電子文件作為文件的基本屬性，又考慮“電子”特點帶來的特性問題。

3 有針對性地規范數字化文件和原生電子文件的管理

該州重視政府電子政務系統申原生電子文件管理的同時，加強了對數字化文件的管理，但是這種管理有其針對性所在：一方面，對兩種不同來源的數字文件的流程性管理可遵照文件委員會第8標準執行；另一方面，考慮到兩種途徑形成的電子文件其價值和長期保管方式有所區別，且其對電子文件的處置，尤其是數字化形成的電子文件的處置有決定作用；根據指南《一般處置授權——源文件》，西澳外i對數字化文件和原生電子文件的處置方案并不相同，該指南涉及兩種不同的源文件處置授權、可／不可處置的源文件范圍、法規遵從和風險評估、處置職責以及源文件處置的目標和質量保證。

4 指導立檔單位選擇數字文件保存方案

該州發布的一系列指南不僅規范了政府機構文件管理流程，同時涉及半現行期電子文件的保管方案。2005年3月29日，西澳州財政部發布了《紙質和電子文件存儲、檢索和銷毀》(Storage，RetrievalandDestructionofPaperandElectronicRecordsCUA34504)，提出了文件存儲、檢索和銷毀工作的基本規范和外包管理的最低要求，同時公布合格商業機構的列表供政府機構選擇，賦予西澳州政府機構與商業機構合作外包存儲半現行文件的權力。至此，該州半現行文件亦不再移交到文件辦公室的過渡文件存儲庫。

三、創新執法監督方式

文件辦公室暫時無法履行數字文件(檔案)的長久保管職能，這并不意味著檔案主管機構放松對數字文件保管的質量控制。該州文件辦公室曾嘗試通過在線審批文件保管計劃、處置表的方式，控制機構文件管理的質量。

該州管理部門意識到雖然此前通過郵件傳遞文件保管計劃、處置表的草案效率很高，但制定過程和終稿仍通過紙質文件完成，影響工作效率。由此2005年12月至2006年5月間，在概念驗證系統試驗項目中，試圖將制定和決策過程被移植到網絡環境中，形成原型數據庫系統。該系統允許政府機構和審批人員通過在線系統進行決策溝通，不必會面修改文件處置表，該系統還具有對決策過程完整的跟蹤審計功能。該系統的關鍵屬性體現在：

·全面控制：實現保管計劃和處置表的全面管理——從登記到文件形成、包括數據追蹤、存儲、查詢、報告和檢查。

·結構形式一致：系統申包括文件保管計劃、處置表的統一形式和結構。

·在線合作制定：提供處置表與文件保管計劃在線制定的合作方案。

·詳細評估：提供對二者在宏觀和微觀層面的詳細評估和報告。

·輸入／輸出功能：允許使用其他軟件形成的數據的輸入，輸出與之相仿，具有一定的互操作性。

·安全的在線利用：能夠保證只有政府機構人員擁有形成、利用處置表以及文件保管計劃的授權。

借助這一網絡化信息系統平臺，該州嘗試建立上述兩種控制文檔的在線審批制度，盡管只是試驗項目，但是網絡化作業和管理流程的梳理有其價值所在。而目前已經確立的審批制度值得借鑒和參考：各級政府機構的文件保管計劃、處置表都必須提交至其對應的上級機構進行審批，即使是文件委員會和文件辦公室作為檔案工作的指導機構，也要向各自對應的主管機構提交這兩類文件獲取授權，進而指導本機構包括電子文件在內的文件管理活動。對這兩類控制文檔的審批意見，亦非單純的“通過”和“不通過”的二項選擇，筆者將之簡要概括為“通過并授予有效年限”、“返回修改以待再審批”和“有效期滿需復審和再次授權”三種情況，文件委員會逐年審批完成任務，也正是由于對機構提交文件的成文質量、遵從性、實用性嚴格審查所致。

四、逐步推進試驗項目

在推出新標準指導政府機構保管電子文件的同時，西澳州檔案管理機構自上世紀90年代堅持探索數字文件存儲解決方案，經歷過失敗的試驗研究，但為其數字檔案存儲和長久保存的實現提供了有益思路。目前正在進行的數字文件管理動議正將數字檔案館推向實踐。

1 分布式虛擬檔案館

在上世紀90年代，文件辦公室曾試圖建立分布式虛擬檔案館，其出發點在于：檔案管理界認為文件形成機構是保管檔案的最佳主體，原生軟硬件環境能保證文件可讀，形成者能夠指導遷移和格式轉換過程。然而事實證明這種嘗試最終失敗，虛擬檔案館只實現了政府機構特定數字文件的長期保存，而一些重要數字資產仍在流失。失敗原因在于：多數機構主要職能并非數字保存；政府結構動態變化，無法保證機構對文件的持續保存；而且數字存儲畢竟需要專業技能投入和高額資金成本投入。

2 數字文件管理動議

數字文件管理動議是文件辦公室、文件委員會以及文化藝術部主管內閣大臣三方支持形成的一項新動議，旨在促進西澳州政府機構數字文件保管的最佳實踐。截至2008年，項目已完成成果包括⑦：在線檔案檢索網絡數據庫管理系統；播客(Podcasdng)系統和文件保管計劃外聯網系統。目前仍在進行的是文件辦公室數字檔案館項目，該項目由西澳州政府支持，于2008年啟動，現由文件辦公室與iVEC合資公司合作建設。

數字文件保管動議項目吸取了先前虛擬檔案館失敗的教訓，認識到數字文件保存的職責最終應由文件辦公室履行，集中保管。數字檔案館建設的方向逐步明確：所有機構都無法獨自解決數字存儲問題，有必要構建綜合框架模型，這種綜合框架模型就是目前主流的開放檔案信息模型(OAIS)。與之相適應，該州采取的技術模型是基于永久數字管理入口的電子文件與文檔管理系統。在使用文件形成通用格式的系統，即電子文件與文檔管理系統中，加入永久數字對象轉換選項，同時添加封裝和傳輸至存儲空間的設計。該系統采用澳大利亞國家檔案館XENA(XmlElectronicNormalisingofArchives)技術方案。

數字檔案館項目要實現政府自上世紀70年代所形成電子文件的歸檔，主要包括辦公文檔、電子表格、數據庫、網站和郵件。項目的完成將實現文件辦公室向西澳州的數字檔案館的轉變。數字檔案館項目將實現從資源目錄定位到全文查看的轉型，能夠通過新型的無縫傳輸方式實現個性化服務向公眾的推送，在實現與公眾之間的在線互動的同時，探索政府內部機構間合作和成本共攤。

數字文件保管動議與電子政務的結合比較緊密。項目使電子政務的產物(電子文件)應用到政務公開和政府信息利用上，功能緊密結合；形成了電子文件形成者和保管者的良性互動。該州的實踐經驗在于：重視各環節的銜接和多主體合作，才能促進政府電子文件管理效能的真正發揮。

作者單位：中國人民大學信息資源管理學院