中國證券投資基金治理機制缺陷及改進建議

摘要:中國證券投資基金發展迅猛，已逐漸成為促進中國證券市場穩定發展的一支重要力量。但由于投資基金在治理機制方面仍然存在缺陷，主要表現在內部治理機制和外部治理環境方面，制約了中國基金業的發展。針對這些不足，提出了改進對策和建議。

關鍵詞:證券投資基金;治理機制;改進建議

中圖分類號:F830.45文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0061-03

中國證券投資基金是依據《證券投資法》建立的契約型基金，其治理機制中包含了基金持有人、基金管理人和基金托管人三方當事人，權利義務由信托契約確立。這在理論上，形成了一個完整的基于信托法律關系而建立起來的基金三方當事人之間的制衡治理機制。但從目前中國基金業的發展狀況來看，由于基金內部治理機制存在缺陷，加之中國證券市場發育程度不高，法律法規不完善監管體系不健全等外部市場原因，致使中國投資基金的治理機制不能達到相互制衡的預想效果，不利于保障投資者權益，同時也影響了基金業的發展。本文對目前存在于中國證券投資基金治理機制方面的缺陷進行了剖析，提出了有效引導證券投資基金健康發展的對策和建議。

一、中國證券投資基金治理機制缺陷

(一)證券投資基金內部治理機制存在缺陷，形成制度性風險源

1.基金管理公司的法人治理結構存在缺陷

第一，基金管理公司股權結構普遍存在“一股獨大”問題，基金管理公司決策高層和管理高層來源于或受聘于公司股東，其股東背景容易出現“內部人控制”傾向，在基金投資者成為弱勢群體和基金持有人的約束嚴重軟化情況下，實際上基金管理公司行為的利益考慮當然地將公司股東利益置于最優先地位，偏離了證券投資基金兼顧基金投資者與基金公司股東二元利益平行的設計初衷[1]。

第二，獨立董事缺乏獨立性。基金管理公司獨立董事、董事和監事由大股東和高管提名選任，薪酬由董事會決定，其獨立性難以保證。獨立董事的監督作用很難發揮。

2.基金持有人利益代表缺位

第一，在基金日常實際操作中，代表基金主體的權利機構缺位。目前，中國的證券投資基金正進一步的被人們混同為證券基金管理公司。但是實質上，基金管理公司僅是向投資基金提供一項或者多項服務的機構。基金持有人大會是投資基金的權力機構，能夠對外代表基金持有人的利益，但其并不是基金的常設機構，只會在發生某些重大問題的時候才召開。因而，在基金日常實際操作中，缺乏一個常設機構來處理基金的日常事務，對基金的運行進行監督。

第二，基金持有人大會功能虛設，缺乏可操作性。基金持有人對基金管理人的監督主要是通過持有人大會行使。但是目前基金持有人大會缺乏具有實際操作性的措施保障，造成“基金持有人大會虛置”問題。這主要是因為基金持有人大多缺乏參加基金管理的熱情，且人數高度分散，意見難以統一;監督上“搭便車”現象嚴重;而且基金持有人大會不定期，容易被忽視。

3.基金托管人職責缺失

在現行法規以及基金契約中，基金托管人除了保管基金資產外，還負有監督基金管理人的職責。法律之所以創設基金托管人這樣一種角色，就是為了在當事人之間產生制衡關系。但是由于托管人職責缺失，監督的實際效果并不理想，破壞了其與基金管理人之間的制衡關系。原因如下:第一，托管人地位缺乏獨立性，必然導致其監督的軟弱性。基金發起人往往最終成為基金管理人，有權決定基金托管人的選聘，經過證監會和人民銀行的批準，還有權撤換基金托管人，從而導致托管人監督的軟弱性。第二，監督能力有限。現行基金運作中，基金管理人直接通過席位到交易所進行交易，基金買賣交易指令下達之前不經過托管人監督，托管人只有在交易所閉市后進行數據分析后才能得知當日投資行為是否違規。并且管理人在重大交易前沒有義務向基金托管人報告義務，由于信息不對稱問題的存在，難以對管理人實施及時有效的監督，只能是事后監督[2]。

(二)基金外部治理環境不佳制約了投資基金的發展

1.證券市場相對落后

第一，中國證券市場缺乏有效的避險手段。目前中國證券市場投資品種單一，基金的投資組合品種選擇范圍狹窄，通過構建多元化資產組合分散非系統風險存在困難。加之中國金融衍生市場發展相對落后，使證券投資基金難以找到合適的對沖工具，這降低了基金抵御風險能力，加劇了股市的波動。

第二，上市公司的盈利能力差，可投資的優質企業有限。中國證券市場上相當一部分上市公司缺乏盈利能力，不具有投資價值，且國有企業比重很大，其多是抱著脫困的目的上市的，公司的質量不高。這種情況的直接后果是，擁有巨額資金的基金只能選擇數量有限的少數有投資價值的股票，從而導致證券投資基金的資產組合雷同，多元化投資無法形成，加劇了證券投資基金的整體風險。另外，中國證券投資基金的收益主要來源于資本利得而不是紅利，這就促使基金管理人在選擇股票時集中于能獲得資本利得的股票，這類股票通常價格波動幅度大，風險高于取得股利為主的股票，無形中加大了基金的風險。

2.法律法規不完善監管體系不健全

第一，基金業法律法規不完善，缺乏配套性。從法律法規體系的架構上看，中國目前調整證券投資基金的法律還比較單一、不完備，對一些投資基金中的棘手問題缺乏規定;同時現有法律法規之間銜接性差缺乏配套性，如《會計法》、《證券法》、《刑法》之間協調性有待深化;另外，政府監管手段偏于“政策化”，過多地干涉證券市場，因而容易因政策改變而大起大落，極不利于證券市場健康發展。

第二，基金監管體系不健全，效能不高。基金監管分為兩個層次:一是外部監管，主要指政府監管和行業自律組織監管;二是指基金內部監管，包括基金管理機構、托管人和基金持有人的監管。隨著中國證券市場的成熟，政府監管力度日顯不足，不能滿足市場發展的要求;而作為基金監管體制中必不可少一環的證券行業自律組織監管缺失，組織建設和自律手段運用還存在許多不足，難以發揮其應有的職能作用。至于基金的內部監管由于存在制度性缺陷，監督不力。因而目前中國基金業監管效能不高，導致基金組織運作中存在一些不規范現象和問題，影響了基金業的發展。

二、完善證券投資基金治理機制的對策與建議

(一)完善證券投資基金內部體制

1.優化基金管理公司法人治理結構

在基金管理公司籌建審批時，要關注其股東出資結構狀況，嚴格審核股東誠信記錄等，以均衡股東權利和增加股東之間的相互制衡，使基金管理機構高管層不僅代表股東利益，更要維護基金持有人權益，實現基金管理公司二元利益平衡格局的設計初衷[3]。

為了避免內部人控制，還可以建立基金管理公司員工持股制度。這既有利于實現股東多元化和分散化，而且化解了員工尤其是經理人員與公司股東的利益沖突，使得基金經理、基金持有人和基金管理公司股東的利益達到最終統一。

2.增強基金持有人對基金管理人的制衡機制

監管層要引導、支持和鼓勵基金持有人依法啟動持有人大會機制，切實發揮持有人大會對基金管理機構的制約作用。并應出臺相關法規進一步擴大持有人的權力以事前監督基金管理人的行為，如減少持有人召集會議的所持基金份額等;為了增強基金持有人對基金管理機構的實質話語權，建議對基金持有人適當的訴訟地位和追償作出安排。

3.建立信托人制度

中國證券投資基金治理中最大的缺陷是基金管理公司管理混亂，基金持有人代表缺位，無法實現有效監督和制衡。因此，最好的方法是設置一個直接代表持有人利益的常設機構以監督基金管理公司的運作。可以借鑒美國契約型基金的經驗，在中國基金治理結構中引入信托人制度，即建立獨立的信托委員會。信托委員會作為基金持有人的常設機構和代言人，監督管理人和托管人的經營運作行為。為了確保信托委員會的獨立性，該委員會應具有獨立的法律地位，其組成人員中必須有2/3的外部獨立人士，其與管理人、托管人不存在任何關聯關系。職責除了日常監督外，主要在于對基金管理公司的關聯交易進行監控。另外，信托委員會負責組建審計和監察委員會，建設獨立的第三方審計制度，監管基金內控體系。基金持有人、管理人、托管人最終將在信托委員會的監督和協調中，取得較為理想的權利制衡。

4.完善競爭性的基金托管人市場

設立基金托管人的目的是為了保證基金資產的獨立性和監督基金資產運作的合理性和合規性。形成基金管理人、托管人和持有人之間的相互制衡關系。基金托管人除了保管基金資產外，更重要的一個職能應是會計監督。基金托管人的選擇要有一個公正的程序，同時，基金的會計應由托管人負責，會計信息披露的責任人應為基金托管人，這樣可增強基金托管人監管的主動性，同時加大托管人的監督責任，加大對托管人的約束性[4]。

5.建立基金管理者最優激勵和約束機制

第一，建立基金保證金制度。由于基金管理人違反職責給基金持有人造成損失需承擔賠償責任，為保護投資人的利益，防止基金管理人違反信托時無法賠償信托財產損失，應當規定建立保證金制度。同時，參與決策的董事、經理應當承擔連帶責任[5]。

第二，改革基金管理公司收費制度。改變目前基金管理機構管理費從基金資產中計提的做法，建立基金持有人和基金管理人最大的共同利益目標函數。基金管理人的收益只能來源和體現在其運營帶來基金凈值不斷增長中[6]。這樣就形成基金管理公司與投資者利益的一致性，從而能夠強化基金管理公司保護基金投資者利益的內在激勵和約束機制。

(二)優化投資基金發展的外部治理環境

1.完善法律法規體系嚴格執法監督

基金業監管法律包括立法和法律的實施兩個方面。立法應該覆蓋基金業的內部監控、外部監控和信息披露等各方面。目前中國基金業適用的法律主要有《公司法》、《證券法》、《證券投資基金法》以及一些部門制定的規范和指引，不夠完備。還需要對基金管理公司的股權激勵、證券投資基金投資的組合形式、投資比例限制等方面進一步立法和規范，進而提高基金立法的延續性和可操作性;在法律的實施方面，對違法違規問題要及時、高效、公正和嚴格處理，硬化法律法規的強制約束力和嚴肅性。通過規范市場秩序，消除投機的制度根源。

2.加強證券市場的建設和完善

第一，提高證券市場上市公司的質量，增加上市公司的投資價值;同時降低上市公司的上市門檻，允許優秀的民營企業掛牌上市，以優化證券市場的結構，增加證券投資基金的資產組合選擇范圍。

第二，大力發展金融衍生市場，為證券投資基金提供有效的風險規避手段。加大證券市場上金融產品的開發，尤其是進行反向對沖操作所必需的金融衍生產品的開發，從而改善證券基金的投資環境，保證中國證券投資基金的穩健運行。

3.構建動態化綜合監管模式

借鑒國外基金監管先進經驗，構建適合中國國情的基金監管模式:以保護投資者利益為原則，在基金法律法規完備的基礎上，通過基金市場主管機關的宏觀指導和調控，完善基金行業自律組織的自律監管和基金內部監管體系。

第一，大力發揮政府的監管職能。現階段政府行政監管的作用還必不可少。政府要通過行政立法、執法、運用行政職能，在立法和實踐中逐步完善對證券投資基金的政府行政監管。當前應著力提高證監會的監管效率，引導基金市場合理配置社會資源，有效地保護投資者的合法權益。

第二，建立基金行業自律組織。借鑒香港經驗，建立行業自律組織，在組織形式上實行會員制。正式會員由各地基金管理公司自愿參加。自律組織的任務是制定中國投資基金執業守則、推廣基金業務、監督基金的日常動作、仲裁有關基金方面的糾紛等。

第三，成立證券投資基金的評估機構。建立全國統一的基金評估機構對于中國證券投資基金業的發展非常重要。資產評估有利于明晰企業產權關系，合理補償資產，優化公司資產結構，維護投資基金交易各方的合法權益。

參考文獻:

[1]唐波，陳德棉.如何完善中國證券投資基金業風險管理[J].商業時代，2006，(23):64.

[2]張國清.投資基金治理結構之法律分析[M].北京:北京大學出版社，2004.

[3]姜明生，唐波.中國證券投資基金業風險管理對策研究[J].特區經濟，2005，(5):103.

[4]劉雪梅.構建有效的證券投資基金監管體系[J].現代商貿工業，2007，(2):33.

[5]胡旭鵬，范雯霞.證券投資基金當事人關系之制度缺陷及其完善[J].律師世界，2001，(5):28.

[6]姜明生，唐波.中國證券投資基金業風險管理對策研究[J].特區經濟，2005，(5):103.[責任編輯 陳丹丹]