論中國低碳能源發(fā)展的財政政策

摘要:當(dāng)今國際社會，低碳經(jīng)濟迅速發(fā)展，這要求以低碳能源的大力發(fā)展為基礎(chǔ)。中國能源消費存在環(huán)境和供應(yīng)量的制約，中國應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變能源消費方式，大力發(fā)展低碳能源，提升中國能源安全程度。低碳能源的發(fā)展離不開財政政策的支持，中國應(yīng)當(dāng)從財政投資政策、財政補貼政策和稅收政策三個方面支持低碳能源的生產(chǎn)和消費，鼓勵低碳能源的不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞:低碳能源;發(fā)展戰(zhàn)略;財政政策

中圖分類號:F124.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)33-0195-02

全球氣候變化問題是當(dāng)前國際社會的熱點問題。全球氣候變暖與人類活動密切相關(guān)。人類的生產(chǎn)活動中，是以化石燃料的燃燒為主要能源動力的，這帶來大量的二氧化碳等溫室氣體的排放。中國必須發(fā)展低碳經(jīng)濟，以低碳能源發(fā)展為基點，及時、有效地出臺相關(guān)財政政策，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，應(yīng)對全球氣候變化。

一、中國能源問題分析

國務(wù)院決定成立國家能源委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能源發(fā)展和能源安全問題。能源發(fā)展是一國經(jīng)濟的內(nèi)動力。當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展面臨著能源瓶頸。

一是能源消費的環(huán)境成本制約。中國能源消費結(jié)構(gòu)不合理，煤炭在一次能源消費總量中居首位。煤炭、石油、天然氣等化石燃料的消費是能源消費中的主要部分。清潔能源和生物質(zhì)能源的消費才剛剛起步。化石燃料的燃燒向大氣中釋放二氧化碳等溫室氣體，污染環(huán)境，破壞全球氣候。化石燃料中又以煤炭燃燒產(chǎn)生的二氧化碳為最多。中國二氧化碳排放量目前已經(jīng)超過美國，成為全球最大的碳排放國，來自國際社會的二氧化碳減排壓力也愈來愈大。2008年中國能源消費結(jié)構(gòu)中，煤炭占消費總量的比重為68.67%，石油占消費總量的比重為18.68%，天然氣占消費總量的比重為3.77%，水電、核電、風(fēng)電共占消費總量的比重為8.89%。可以看出，煤炭消費總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過石油、天然氣和可再生能源的比重。中國由于工業(yè)化進(jìn)程的加快，對能源消費需求居高不下，且不斷增長。而高碳能源為主的消費結(jié)構(gòu)是制約環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。

二是能源消費供應(yīng)瓶頸。中國是世界上能源生產(chǎn)和消費的大國，而且伴隨著中國工業(yè)化、城市化的不斷發(fā)展，對能源的需求將會越來越大。中國能源資源總量豐富，包含化石能源和可再生能源。煤炭儲量居世界前列，水力資源豐富。但是中國人均資源占有量低，而且分布不均衡。煤炭主要分布在華北、西北地區(qū)，水力資源主要在西南地區(qū)。2008年，原煤占能源生產(chǎn)總量的比重為76.7%，原油占能源生產(chǎn)總量的比重為10.44%，水電、核電、風(fēng)電共占能源生產(chǎn)總量的比重僅為8.98%。由于化石燃料的儲存有限，中國的石油資源更多地傾向于依賴進(jìn)口。中國石油對外依存度在2009年首度超過50%的國際警戒線。在未來發(fā)展中，中國的能源安全問題十分重要，必須依靠自身的能源供給，為中國未來的發(fā)展提供基礎(chǔ)。

二、中國低碳能源發(fā)展戰(zhàn)略

首先，發(fā)展可再生能源。可再生能源屬于無碳能源。可再生能源包含太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸锬堋⒑Ｑ竽堋⒊毕芎蜔釋α髂艿取？稍偕茉吹氖褂脮档投趸嫉葴厥覛怏w的排放量。在制造新能源發(fā)電設(shè)備時會產(chǎn)生碳排放，如太陽能發(fā)電所需的多晶硅，它的制造是高能耗、高污染的。中國目前應(yīng)對以無碳能源發(fā)展為基礎(chǔ)，推動新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展無碳能源利用技術(shù)，如風(fēng)能發(fā)電、太陽能發(fā)電，以技術(shù)革新推動產(chǎn)業(yè)革新。

其次，提高化石能源利用率。發(fā)展低碳能源，必須大力提高化石能源的利用率，減少其二氧化碳的排放量。提高化石燃料的利用率，減少碳排放，是短期內(nèi)減少碳排放的重要措施。中國將在相當(dāng)長的時期內(nèi)，以化石燃料為主要能源，能源結(jié)構(gòu)的變化不會在短時期內(nèi)有大的變化。只有將化石燃料利用率提高，如提高碳捕捉和埋存技術(shù)，才能在短期、中期內(nèi)實現(xiàn)節(jié)能減排的預(yù)期目標(biāo)。具體而言，碳捕捉和埋存技術(shù)在當(dāng)前尚不成熟，需要建立大量的配套基礎(chǔ)設(shè)施，所以還需要加大技術(shù)升級力度。另外，需重點開發(fā)的技術(shù)還有煤炭資源的清潔高效率利用和油氣資源的開發(fā)利用。

最后，完善低碳能源發(fā)展的政策激勵體系。發(fā)展低碳能源，無論是可再生能源還是高效利用的化石能源，都離不開政策激勵。政策激勵需要一個系統(tǒng)的、合理的政策體系。政策體系主要有財政政策、金融市場政策和產(chǎn)業(yè)政策。財政政策是世界各國常用的基礎(chǔ)政策工具。其中，財政支出政策中的財政投資政策可以直接擴大總需求，進(jìn)而對總供求進(jìn)行調(diào)節(jié)，相對其他政策工具而言，傳導(dǎo)過程更為迅速。在低碳能源發(fā)展的初期，較宜采用財政投資政策工具，以公共投資支出直接推動低碳能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。財政支出政策中的補貼政策也對初期產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的保護(hù)和激勵作用。財政補貼政策對生產(chǎn)者和消費者的補貼較為普遍。政府對低碳能源投資生產(chǎn)者和消費者進(jìn)行適當(dāng)補貼，可以激發(fā)生產(chǎn)者和消費者的積極性，從而擴大總需求。稅收政策也是各國經(jīng)常采用的政策工具。對具有負(fù)外部性的高碳能源征稅，可以起到直接限制高碳能源發(fā)展并間接促進(jìn)低碳能源發(fā)展的作用。低碳能源發(fā)展，需要財政政策內(nèi)部具有統(tǒng)一性，需要財政投資政策、財政補貼政策和稅收政策相互協(xié)調(diào)、相互配合，共同為低碳能源發(fā)展提供適宜的政策激勵。

三、中國低碳能源發(fā)展的財政政策分析

(一)中國低碳能源發(fā)展的財政投資政策分析

中國低碳能源發(fā)展，必須推動低碳能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)。能源工業(yè)屬于基礎(chǔ)工業(yè)。新能源技術(shù)需要大量基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，這些均屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。基礎(chǔ)設(shè)施的公共品屬性很強，基礎(chǔ)工業(yè)又處于整個產(chǎn)業(yè)鏈的上游，為國民經(jīng)濟的其他產(chǎn)業(yè)提供必需品，是產(chǎn)業(yè)鏈中基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的環(huán)節(jié)。

中國政府必須對低碳能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行財政投資。投資包含低碳能源產(chǎn)業(yè)的直接投資和配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資。以可再生能源電力產(chǎn)業(yè)為例，風(fēng)力發(fā)電成本大，投資回收期長，政府可投資一批風(fēng)力發(fā)電項目，并對風(fēng)力開發(fā)的研究項目進(jìn)行投資，以期盡早提高風(fēng)能發(fā)電的利用率。目前國際碳排放交易市場非常活躍，中國取得了越來越多的清潔發(fā)展機制中的項目。清潔發(fā)展機制中的項目主要涉及到電力開發(fā)、能源開發(fā)和包含鋼鐵、水泥等重工業(yè)。政府可以在這些項目中進(jìn)行直接財政投資，也可以建設(shè)項目發(fā)展所需要的配套基礎(chǔ)設(shè)施。低碳基礎(chǔ)設(shè)施的投資非常重要，建設(shè)低碳能源產(chǎn)業(yè)需要的道路、機場、港口、通信設(shè)施，為低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供必備的硬件和軟件支持。這些具有公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的設(shè)施都需要政府的財政投資。

(二)中國低碳能源發(fā)展的財政補貼政策分析

財政補貼政策是財政政策的常用工具之一。財政補貼政策具有很強的政策性、可控性和靈活性。一般的財政補貼工具有:對投資者的補貼、對產(chǎn)出的補貼和對消費者的補貼。關(guān)于低碳能源產(chǎn)業(yè)的投資者，政府應(yīng)當(dāng)按照投資比例給予一定數(shù)額的補貼。能源產(chǎn)業(yè)屬于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的上游，獲利周期長。政府對低碳能源產(chǎn)業(yè)投資者，如對太陽能發(fā)電產(chǎn)業(yè)投資者、碳捕捉和存儲設(shè)備投資者、取得清潔發(fā)展機制項目的國內(nèi)投資者給予一定補貼，則會調(diào)動投資者的生產(chǎn)積極性，降低他們的生產(chǎn)成本，進(jìn)而降低企業(yè)投資風(fēng)險。當(dāng)然，由于財政補貼政策的特殊性，對投資者的補貼應(yīng)在時間上和數(shù)額上把握適度的原則，使政策效果更好地展現(xiàn)。對于處于成長階段的低碳能源產(chǎn)業(yè)而言，補貼政策是非常有益且必要的。

對產(chǎn)出量的補貼，可以促進(jìn)企業(yè)增加產(chǎn)量，提高利潤。對消費者的補貼，可以擴大消費需求，從而拉動企業(yè)生產(chǎn)。例如丹麥政府為國家公用事業(yè)公司購買的可再生能源電力支付較高的價格。這一政策，相當(dāng)于對可再生能源的價格進(jìn)行了補貼，既保護(hù)了可再生能源企業(yè)，也使電力消費者不受損失。丹麥政府的政策效果明顯，使丹麥成為世界風(fēng)能和生物質(zhì)能電力的生產(chǎn)大國之一。中國也可以設(shè)計針對低碳能源電力的消費者實施一定的補貼政策，擴大消費需求，促進(jìn)市場健康發(fā)展。

(三)中國低碳能源發(fā)展的稅收政策分析

低碳能源發(fā)展，離不開激勵性的稅收政策。當(dāng)前可以采用的稅收政策有:低碳稅收的征收、所得稅優(yōu)惠政策和低碳能源設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅減免政策。

碳稅政策已經(jīng)作為一項普遍使用的工具在全球展開。對于化石燃料含碳量征稅，分為生產(chǎn)部門和居民消費者部門，按照不同稅率、不同地區(qū)，實行有差別的征收。征收碳稅，可以在短期內(nèi)會使化石能源的使用量下降，使高碳工業(yè)產(chǎn)量減少，進(jìn)而降低二氧化碳排放量，使二氧化碳對氣候變化的外部性內(nèi)部化。在中、長期時期內(nèi)可以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，實現(xiàn)低碳技術(shù)進(jìn)步，提高能源利用效率，推廣低碳能源的使用，最終實現(xiàn)長期經(jīng)濟增長。同時，對短期、中期內(nèi)需要保護(hù)化石能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠，也可以為這些產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型提供時間條件。如挪威政府對能源密集型生產(chǎn)部門免征碳稅，瑞典政府對生產(chǎn)部門征收的稅率僅為居民消費部門的四分之一。

低碳能源產(chǎn)業(yè)的所得稅優(yōu)惠政策也相當(dāng)重要。所得稅作為對企業(yè)征收的直接稅，一直都是企業(yè)稅負(fù)的最大部分。如果設(shè)計合理的所得稅優(yōu)惠制度，諸如針對低碳電力產(chǎn)業(yè)實行的兩免三減半政策，即新成立企業(yè)最初兩年內(nèi)免征所得稅，緊接著的三年內(nèi)減半征收所得稅。將低碳能源產(chǎn)業(yè)納入高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的范圍，使其享受高新技術(shù)企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)低碳能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。此外，也可以設(shè)計對低碳能源企業(yè)實行加速折舊制度、加大企業(yè)研發(fā)費用的抵免額等，這些均是值得參考和采用的實用政策。例如，加速折舊制度常用于新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)更新。使用加速折舊法，會使企業(yè)固定資產(chǎn)的折舊費用呈現(xiàn)前高后低的遞減狀態(tài)，加快企業(yè)固定資產(chǎn)的更新，也會使企業(yè)應(yīng)納所得稅額的現(xiàn)值總體減少，為企業(yè)發(fā)展提供有利條件。

低碳能源設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅政策，對利用國內(nèi)資金進(jìn)口國外可再生能源的設(shè)備，應(yīng)免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，以確保國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)更新，并在此基礎(chǔ)上不斷提升自身的技術(shù)含量，推動低碳能源產(chǎn)業(yè)更好地發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 吳迪]