后危機(jī)時(shí)代地方政府經(jīng)濟(jì)行為的風(fēng)險(xiǎn)分析

摘要:國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，伴隨著中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策各種效果的顯現(xiàn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為在宏觀調(diào)控中的影響受到了一定關(guān)注。以及今年希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題的凸顯也使得地方政府的經(jīng)濟(jì)行為研究進(jìn)一步加深。從地方政府的支出、收入以及政策博弈行為三方面加以分析說(shuō)明在后金融危機(jī)時(shí)期中央和地方政府關(guān)系調(diào)整的必要性。

關(guān)鍵詞:錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);地方政府;經(jīng)濟(jì)行為

中圖分類號(hào):F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)33-0121-02

改革開(kāi)放三十年來(lái)，在中央政府主導(dǎo)的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的這場(chǎng)變革中，中國(guó)的地方政府在地區(qū)乃至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，積累了國(guó)民財(cái)富。在這三十年的市場(chǎng)化改革中，“看得見(jiàn)的手”的直接扮演者其實(shí)是地方政府。地方政府是中央經(jīng)濟(jì)政策的最終執(zhí)行者和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃者，在本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有很強(qiáng)的資本引導(dǎo)力和資源配置力，并隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展這種力量會(huì)漸進(jìn)上升。但是在現(xiàn)行的中央和地方關(guān)系格局下這種力量的上升注定存在各類的風(fēng)險(xiǎn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，伴隨著中央宏觀經(jīng)濟(jì)政策各種效果的顯現(xiàn)，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為在宏觀調(diào)控中的影響受到了一定關(guān)注。今年希臘債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題的凸顯也使得對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為研究進(jìn)一步加深。

一、各類型的風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)目標(biāo)不一致的資金支出和資源配置錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)加大

在中央政府提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)事業(yè)投入和公共服務(wù)均等化的綜合目標(biāo)下，地方政府依然以政績(jī)最大化為目標(biāo)，將更多的資金和資源用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是那些能夠直接推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并有助于吸引區(qū)域外資本的基本建設(shè)項(xiàng)目。在國(guó)際金融危機(jī)影響下更是單純地將中央的經(jīng)濟(jì)政策扭曲為“保增長(zhǎng)”的單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，為了消化區(qū)域內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能，將資金投入重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，以取得短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)思維單一，過(guò)度依賴舊的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。在當(dāng)前后危機(jī)時(shí)代下沒(méi)有考慮培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置，加大公共投入，營(yíng)造良好的有利于民營(yíng)資本的投資環(huán)境，相反，地方政府盲目的直接投資的擠出效用過(guò)大，投資信息引導(dǎo)扭曲，社會(huì)資金大量流入房市和股市。而政府必保的教育、科技、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)發(fā)展支出沒(méi)有著落。這種重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政支出錯(cuò)位和資源配置錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)后果在后危機(jī)時(shí)代將被放大，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，收入差距進(jìn)一步拉大，影響長(zhǎng)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(二)隱性融資的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大

在中國(guó)法律上規(guī)定，地方政府是不能舉債的，預(yù)算不允許有赤字，各級(jí)地方政府實(shí)行的是“以收定支”的平衡預(yù)算，再則中國(guó)1995年頒布的《擔(dān)保法》規(guī)定，除國(guó)家規(guī)定的需地方政府、財(cái)政擔(dān)保的向外借款外，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，地方財(cái)政(政府)不能向國(guó)內(nèi)任何提供資金的單位和個(gè)人進(jìn)行擔(dān)保。在應(yīng)對(duì)此次危機(jī)中，地方政府財(cái)政壓力使其千方百計(jì)通過(guò)各種可能的途徑籌集資金，在合法的融資渠道不暢的情況下，進(jìn)行了大量變通方式的隱性融資以攫取額外資金來(lái)彌補(bǔ)資金缺位，從而積累了巨額債務(wù)。但是從法律上講，目前中國(guó)地方政府的多數(shù)債務(wù)擔(dān)保都是無(wú)效擔(dān)保。即使在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的形勢(shì)下，也應(yīng)由中央政府擔(dān)保適量的發(fā)行地方債券。實(shí)際上地方政府彌補(bǔ)赤字的收入來(lái)源一是向國(guó)有商業(yè)銀行擔(dān)保貸款(地方財(cái)政的主要擔(dān)保品是未來(lái)一定期限內(nèi)的地方財(cái)政收入)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下地方政府舉債沒(méi)有因時(shí)因地建立在成本和收益分析上，這無(wú)疑將政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到銀行體系的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)上。二是土地收入來(lái)源，這一部分雖然沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算，但是暴露的是地方的財(cái)政缺口和土地征用制度的不完善，掩蓋了巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是其他收入來(lái)源，包括有的是政府直接運(yùn)作，有的是通過(guò)財(cái)政部門運(yùn)作，還有的是通過(guò)政府所屬的投融資機(jī)構(gòu)運(yùn)作，更有甚者是由政府為國(guó)有企業(yè)集資和借債出面擔(dān)保。所以說(shuō)，沒(méi)有規(guī)范的制度安排來(lái)統(tǒng)計(jì)地方政府的舉債數(shù)量以及沒(méi)有納入預(yù)算的隱性收入來(lái)源，地方政府債務(wù)就會(huì)急劇膨脹，直接加大了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，間接加大了國(guó)家債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

(三)信息不對(duì)稱的政策博弈風(fēng)險(xiǎn)加大

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中央的宏觀調(diào)控政策面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，可以說(shuō)是“上有政策，下有對(duì)策”。地方政府在中央政府一步一步放權(quán)讓利的改革下，已經(jīng)成為有能力同中央政府進(jìn)行對(duì)策的經(jīng)濟(jì)人。這個(gè)過(guò)程就是政策的博弈。依據(jù)博弈論的分類此為不完全信息的動(dòng)態(tài)博弈，即一是中央和地方具有的對(duì)地方經(jīng)濟(jì)信息的不對(duì)稱，中央對(duì)地方具有不完全信息;二是地方行動(dòng)決策在中央之后，中央的行動(dòng)決策對(duì)地方政府是具有可觀察性，地方政府可謂“相機(jī)抉擇”。這種兩方的政策博弈對(duì)后危機(jī)時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控是極為不利的，在經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)階段，中央寬松的經(jīng)濟(jì)政策在地方政府的靈活應(yīng)用下能夠促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在諸如調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和收入分配等改變地方政府利益的政策方面，政策的博弈導(dǎo)致的直接結(jié)果就是政策的失效，宏觀經(jīng)濟(jì)的失控，人民利益的受損。在兩方動(dòng)態(tài)博弈的模型中，一方行動(dòng)威脅是否具有可置信對(duì)另一方的下一步行動(dòng)很有影響。中央第一步政策如果是有可置信威脅，地方政府就不會(huì)有令不行而完全依據(jù)自己的初衷行動(dòng)其必定會(huì)改變策略選擇服從的行動(dòng);如果中央政策是不可置信威脅，那么地方政府就會(huì)依據(jù)自己利益最大化選擇自主行事。當(dāng)前的房產(chǎn)調(diào)控是一例，中央控制房地產(chǎn)的政策是不可置信威脅，一是因?yàn)楫?dāng)前在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)未調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式未轉(zhuǎn)變之前，地方政府知道中央的下一步政策不可能或很難推出，所以可視為不可置信威脅，自己依然遲遲不推出抑制房地產(chǎn)的政策。近年來(lái)，在環(huán)境保護(hù)、三農(nóng)問(wèn)題、農(nóng)民工等諸多問(wèn)題上，都可以看到中央政府與地方政府此類型的政策博弈。凡是中央糾錯(cuò)型或適當(dāng)收緊的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策一出，地方政府就會(huì)“相機(jī)抉擇”，這進(jìn)一步削弱了中央把控經(jīng)濟(jì)的能力，阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在今后的轉(zhuǎn)型，加大了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、原因和對(duì)策

(一)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下的地方政府預(yù)算軟約束

中國(guó)式的財(cái)政體制改革一直是中央政府主導(dǎo)下的強(qiáng)行的制度變遷，從1980年開(kāi)始實(shí)行的財(cái)政包干到1994年推行的分稅制財(cái)政體制。這種財(cái)政分權(quán)的改革均將保證中央政府取得足夠的財(cái)政資源以及強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力主要目標(biāo)。問(wèn)題一是在于這種自上而下式的改革雖然經(jīng)濟(jì)成本最小，但是這種方式往往是缺乏政策細(xì)節(jié)的粗放式改革，在改革之初確實(shí)調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的熱情，但是在政府收入支出的財(cái)政預(yù)算體制上存在著軟約束。二是財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，使地方政府承擔(dān)著與自己財(cái)政不相適的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理事務(wù)，當(dāng)這種不協(xié)調(diào)的關(guān)系發(fā)展到一定階段，勢(shì)必要暴露地方政府的兩難的困境，最終在軟約束的激勵(lì)扭曲下尋求隱性的多元化融資渠道。在當(dāng)前財(cái)政支出壓力加大的情況下，有必要改革財(cái)稅體制，適當(dāng)?shù)耐貙挼胤秸娜谫Y渠道以避免債務(wù)的累積，從根源上切斷隱性債務(wù)收入的來(lái)源，在地方政府財(cái)政支出方面上級(jí)要加強(qiáng)預(yù)算核算，確保資金流向合理的領(lǐng)域，要有利于改善民生和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;中央要承擔(dān)一些與地方財(cái)政不相適應(yīng)的社會(huì)事務(wù)，對(duì)于人民需要的但地方政府又無(wú)力提供的公共品中央政府要加以財(cái)政支持以減輕地方政府的財(cái)政壓力，從動(dòng)機(jī)上抑制地方政府的權(quán)利尋租。

(二)委托 —代理制下的中央調(diào)控政策的制度軟約束

在不完全信息的動(dòng)態(tài)政策博弈中，中央政府和地方政府實(shí)際上構(gòu)成了一種委托代理關(guān)系。在共同治理國(guó)家的行動(dòng)中，地方政府出于代理人的位置;中央政府出于委托人的地位。中央政府委托地方政府管理本地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。在信息不對(duì)稱的情況下，地方政府在與中央政府的博弈中就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的逆向選擇問(wèn)題和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。地方政府的逆向選擇問(wèn)題是，在中央政府和地方政府就某個(gè)方面達(dá)成共識(shí)(經(jīng)濟(jì)指標(biāo))以前，地方政府隱瞞真實(shí)信息的機(jī)會(huì)主義行為。地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)指的是，中央政府和地方政府就某個(gè)方面達(dá)成共識(shí)后的，地方政府隱瞞信息的機(jī)會(huì)主義行為。在企業(yè)內(nèi)部的委托代理制度，是一種產(chǎn)權(quán)明晰，激勵(lì)和約束兼容的委托代理制。企業(yè)所有者即委托人目標(biāo)明確就是企業(yè)利潤(rùn)的最大化，首先，在利潤(rùn)最大化是信息明確的，經(jīng)營(yíng)者即代理人目標(biāo)也是與利潤(rùn)掛鉤的自身效用的最大化，所以基于目標(biāo)一致的激勵(lì)是得當(dāng)?shù)模部梢哉f(shuō)是目標(biāo)管理的硬約束，這就減少了背德的風(fēng)險(xiǎn)。而不同于企業(yè)的政府的委托代理，由于中央政府的某些經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)的不可觀察性，以及缺乏正目標(biāo)一致的正確激勵(lì)，導(dǎo)致了地方政府的目標(biāo)有時(shí)是錯(cuò)位的或是偏移的，使得國(guó)家宏觀調(diào)控政策效果不明顯或偏移。例如中央的“保增長(zhǎng)，調(diào)結(jié)構(gòu)”落實(shí)到地方就變成單一的“保增長(zhǎng)”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以至國(guó)家調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的口號(hào)空喊了許多年。其次，企業(yè)在委托—代理制下具有約束代理人的有效制度安排，能夠在對(duì)方行動(dòng)過(guò)程中減少信息的不對(duì)稱所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。而地方政府在這種委托—代理制下成為了配置資源的市場(chǎng)主體后，沒(méi)有相關(guān)的制度保證資源配置的合理性和有效性。例如土地資源的配置逐利性和浪費(fèi)問(wèn)題。綜上，中央政府有必要在地方設(shè)立基于經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控的獨(dú)立的監(jiān)管部門。一是確保了地方與中央的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)一致，減少信息的不對(duì)稱帶來(lái)的非合作博弈;二是建立了有效約束代理人(地方政府)的機(jī)制。

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