美國金監(jiān)變局

北京時(shí)間7月16日凌晨約3點(diǎn)，美國總統(tǒng)奧巴馬整頓華爾街的努力取得了重大勝利，美國參議院以60票贊成39票反對(duì)正式通過了大蕭條時(shí)期以來規(guī)模最大嚴(yán)厲程度也最高的銀行業(yè)改革法案。

法案的正式名稱是《多德-弗蘭克法案》，以參議院銀行委員會(huì)主席克里斯托弗·多德和眾院金融委員會(huì)主席巴尼·弗蘭克命名。現(xiàn)在，金融改革法案將轉(zhuǎn)交白宮，經(jīng)奧巴馬簽署即可生效。

《多德-弗蘭克法案》號(hào)稱“大蕭條”以來改革力度最大、影響最深遠(yuǎn)的金融改革法案，反映了美國朝野從政府到國會(huì)，從法律界到學(xué)術(shù)界、從民眾到金融機(jī)構(gòu)對(duì)2007年至目前金融危機(jī)的全面反思。它有望成為與《1933年銀行法案》比肩的又一座金融監(jiān)管的里程碑，也將為全球金融監(jiān)管改革樹立新的標(biāo)尺。

更嚴(yán)厲的監(jiān)管框架

從法案的內(nèi)容看，此次美國金融監(jiān)管改革有兩個(gè)重心。一是新的監(jiān)管框架從有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)出發(fā)，防止所謂“大而不倒”的超級(jí)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗而引發(fā)新的系統(tǒng)性危機(jī)成為此次金融改革的首要任務(wù);二是保護(hù)消費(fèi)者免受金融欺詐、保證充分信息披露，防止類似危機(jī)重演。圍繞這兩個(gè)中心，該法案重點(diǎn)突出了以下幾個(gè)方面的改革:

第一，成立金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)立消費(fèi)者金融保護(hù)署(CFPA)，以保證美國消費(fèi)者在使用住房按揭、信用卡和其他金融產(chǎn)品時(shí)，得到清晰和準(zhǔn)確的信息，杜絕隱藏性費(fèi)用、掠奪性條款和欺騙性的做法。

該機(jī)構(gòu)雖然設(shè)在美聯(lián)儲(chǔ)內(nèi)，但保持獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)，署長由總統(tǒng)直接任命。由于消費(fèi)者金融保護(hù)涉及面很廣，該機(jī)構(gòu)可以監(jiān)管各類銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，而且包括所有資產(chǎn)規(guī)模在100億美元以上的信貸機(jī)構(gòu)和各類金融中介，獨(dú)立制定監(jiān)管條例并監(jiān)督實(shí)施。

第二，建立新的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制及擴(kuò)大了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力。由于歷史和權(quán)力制衡的原因，美國金融監(jiān)管一直是聯(lián)邦和州兩級(jí)監(jiān)管，而聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)較多，政出多門。為改變多頭監(jiān)管下的“監(jiān)管重疊”和“監(jiān)管空白”的現(xiàn)狀，根據(jù)本法案，將成立新的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，該委員會(huì)由財(cái)政部牽頭，成員包括9家監(jiān)管機(jī)構(gòu)在內(nèi)的16名成員，其主要職責(zé)是防范和識(shí)別系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

特別是該機(jī)構(gòu)獲得“先發(fā)制人”的監(jiān)管權(quán)，即在三分之二多數(shù)投票通過后，可批準(zhǔn)美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性分拆重組或資產(chǎn)剝離，以防范可能的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

為此，現(xiàn)有的貨幣監(jiān)理署(OCC)和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理署(OTC)合并，以監(jiān)管全國性的銀行機(jī)構(gòu)，由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管金融控股公司和一些地方銀行，同時(shí)繼續(xù)保持聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(FDIC)的監(jiān)管職能。

根據(jù)該法案，只要美聯(lián)儲(chǔ)確定某家金融控股公司資本嚴(yán)重不足，即可強(qiáng)令該公司破產(chǎn)。該法案要求美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)“資本嚴(yán)重不足”進(jìn)行定義，并設(shè)定審慎監(jiān)督和管理的臨界值。

第三，對(duì)大金融機(jī)構(gòu)采取更為嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，防止“大而不能倒”。主要是將所有具有系統(tǒng)重要性的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)納入美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管之下，降低金融機(jī)構(gòu)的杠桿率，限制其風(fēng)險(xiǎn)敞口，使其難以成為“大而不能倒”的金融機(jī)構(gòu)，并給予聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(FDIC)破產(chǎn)清算授權(quán)，在超大金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時(shí)，對(duì)其采取安全有序的破產(chǎn)清算程序，同時(shí)明確了相關(guān)成本由金融企業(yè)而不是由納稅人承擔(dān)。

比較突出的規(guī)定有:要求大部分的金融衍生產(chǎn)品交易都要通過公開的交易進(jìn)行、限制銀行和金融控股公司的自營交易、限制銀行擁有或投資私募股權(quán)基金和對(duì)沖基金，為了避免利益沖突，禁止銀行做空或做多其銷售給客戶的金融產(chǎn)品。

第四，關(guān)于高管薪酬和公司治理結(jié)構(gòu)的改革。在高管薪酬方面為股東提供了更多話語權(quán)，要求董事會(huì)下薪酬委員會(huì)完全由獨(dú)立人士組成;允許監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)行中止金融機(jī)構(gòu)不恰當(dāng)、不謹(jǐn)慎的薪酬方案等。

第五，加大對(duì)投資者的保護(hù)力度。該法案制定了嚴(yán)格的規(guī)定，以保證投資顧問、金融經(jīng)紀(jì)人和評(píng)級(jí)公司的透明度和可靠性，強(qiáng)調(diào)華爾街經(jīng)紀(jì)人的受托職責(zé)，加強(qiáng)美國證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能，對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)要求更完全的信息披露，降低評(píng)級(jí)公司與被評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和承銷商間的利益關(guān)聯(lián)度，鼓勵(lì)投資者建立內(nèi)部評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，降低監(jiān)管方和投資者對(duì)評(píng)級(jí)公司的依賴等。

第六，加強(qiáng)金融衍生產(chǎn)品監(jiān)管。主要包括將大部分場外金融衍生產(chǎn)品移入交易所和清算中心，要求銀行將信用違約掉期(CDS)等高風(fēng)險(xiǎn)衍生產(chǎn)品剝離到特定的公司，對(duì)從事衍生產(chǎn)品交易的公司實(shí)施特別的資本比例、保證金、交易記錄和職業(yè)操守等監(jiān)管要求，并要求發(fā)行人將至少5%的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)保留在資產(chǎn)負(fù)債表上。

第七，加強(qiáng)對(duì)對(duì)沖基金等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管和對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管。主要包括要求大型的對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金及其他投資顧問機(jī)構(gòu)在相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)登記，披露交易信息。針對(duì)此前保險(xiǎn)業(yè)沒有聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)的空白，在美國財(cái)政部下成立新的監(jiān)管辦公室，與各州監(jiān)管部門聯(lián)合監(jiān)管保險(xiǎn)公司。

商業(yè)銀行的挑戰(zhàn)

《多德-弗蘭克法案》將對(duì)美國銀行業(yè)，甚至全球銀行業(yè)帶來深遠(yuǎn)的影響。從《法案》具體條文來看，銀行業(yè)在下述六個(gè)方面面臨直接挑戰(zhàn):

一是限制商業(yè)銀行的規(guī)模，對(duì)銀行業(yè)資本充足率和流動(dòng)性的要求更高。該法案要求單一銀行在儲(chǔ)蓄市場上所占有份額不得超過10%。

實(shí)際上，美國立法機(jī)構(gòu)1994年就通過一項(xiàng)法案，規(guī)定銀行業(yè)并購后不得超過存款市場份額約10%，此次金融監(jiān)管改革法案將此項(xiàng)規(guī)定擴(kuò)大到市場短期融資等其他非存款資金領(lǐng)域，此項(xiàng)措施的實(shí)施，今后將不僅限制銀行機(jī)構(gòu)的增長和合并，同時(shí)也限制了銀行通過過度舉債進(jìn)行投資的能力。

而且金融監(jiān)管改革法案賦予聯(lián)邦監(jiān)管部門新的授權(quán)。主要授權(quán)內(nèi)容是:一旦大型金融機(jī)構(gòu)陷入困境，并可能引起金融體系不穩(wěn)定，則聯(lián)邦監(jiān)管部門將有權(quán)接管或?qū)嵤?qiáng)制破產(chǎn)，而不需要使用納稅人資金為其提供救助。

二是對(duì)金融衍生產(chǎn)品交易實(shí)施管理，將減少銀行的盈利。法案要求大部分金融衍生產(chǎn)品交易都必須通過公開交易所進(jìn)行，目前許多銀行與客戶之間的金融衍生產(chǎn)品合約將被禁止。此外，所有具備從聯(lián)儲(chǔ)貼現(xiàn)窗口獲得融資資格的大型商業(yè)銀行都需要拆分其金融衍生產(chǎn)品交易部門，表明危機(jī)前為商業(yè)銀行帶來豐厚回報(bào)的場外衍生產(chǎn)品交易也將明顯萎縮，今后，銀行業(yè)想要像危機(jī)前一樣通過金融衍生產(chǎn)品交易獲得豐厚利潤的機(jī)會(huì)不可能再出現(xiàn)了。

三是限制銀行利用自有資金進(jìn)行自營交易。自營交易是指金融機(jī)構(gòu)利用自有資金在市場上進(jìn)行買賣的非中介業(yè)務(wù)。社會(huì)公眾多認(rèn)為此次危機(jī)中，銀行無節(jié)制的自營交易是造成此次金融危機(jī)的嚴(yán)重的市場風(fēng)險(xiǎn)源之一。

法案不允許銀行業(yè)不顧納稅人利益投資并取得投機(jī)利潤。要求銀行不能從事與自身盈利有關(guān)而與服務(wù)客戶無關(guān)的自營交易業(yè)務(wù)。自營交易是銀行獲利的一個(gè)重要渠道，此項(xiàng)規(guī)定將在一定程度上制約銀行業(yè)自營業(yè)務(wù)的發(fā)展。

四是禁止銀行擁有、投資或發(fā)起私募基金或投資基金。這一規(guī)定就是要在銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與高杠桿、對(duì)沖、私募等高風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)之間劃出明顯的界限，不允許銀行業(yè)不顧納稅人的利益投資并取得投機(jī)利潤。

五是控制住房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)。法案要求抵押貸款和其他貸款證券化的金融機(jī)構(gòu)在其資產(chǎn)負(fù)債表上也承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，即要求其買入部分產(chǎn)品。另一方面，監(jiān)管部門建立有關(guān)證券產(chǎn)品分類規(guī)定，對(duì)那些風(fēng)險(xiǎn)較低的抵押貸款證券化產(chǎn)品可以享受豁免權(quán)。

六是CFPA擁有對(duì)小銀行進(jìn)行檢查和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。根據(jù)金融監(jiān)管改革法案，對(duì)資產(chǎn)小于100億美元的小銀行，其功能監(jiān)管者CFDA可以制定監(jiān)管規(guī)則，如認(rèn)定機(jī)構(gòu)的功能監(jiān)管者未能充分履行消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)，有權(quán)取消該功能監(jiān)管者的監(jiān)管權(quán)力。

制度性矛盾仍未解決

在一定程度上，《法案》擴(kuò)大了監(jiān)管的范圍，明確了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管主體和職權(quán)，賦予監(jiān)管者防范“大而不能倒”問題的權(quán)力，建立經(jīng)營失敗機(jī)構(gòu)的處置機(jī)制，促進(jìn)大型、復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)外部成本的內(nèi)部化，有利于在一定程度上維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。

但是，這項(xiàng)改革法案只限于對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管體制的修修補(bǔ)補(bǔ)上，并未對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管制度做根本性調(diào)整，對(duì)于影響銀行業(yè)發(fā)展的制度性的矛盾沒有解決。

該法案未能解決分業(yè)監(jiān)管不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的矛盾。按照金融業(yè)監(jiān)管改革法案，此次改革完成后，新的監(jiān)管框架仍然是銀行、保險(xiǎn)、證券、期貨分業(yè)監(jiān)管的格局，各監(jiān)管方權(quán)力制衡以及利益難以協(xié)調(diào)的矛盾無法解決，必將對(duì)銀行業(yè)混業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生消極影響。

法案對(duì)評(píng)級(jí)市場監(jiān)管未觸及根本問題。在此次危機(jī)中，美國的評(píng)級(jí)公司扮演了極不光彩的角色，造成問題的根本原因在于:“發(fā)行人付費(fèi)”模式使得評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)更傾向于發(fā)行人和自己的利益，而忽視投資者的利益。

此次金融監(jiān)管改革法案對(duì)此問題避重就輕，僅僅要求評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)改善信息披露、公開更多細(xì)節(jié)和妥善控制利益沖突，但對(duì)付費(fèi)評(píng)級(jí)的模式未做任何改變，在糾正導(dǎo)致危機(jī)產(chǎn)生的評(píng)級(jí)理念上無所作為。可以肯定地說，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)仍將是未來不穩(wěn)定的因素。

監(jiān)管問責(zé)仍然是改革的空白點(diǎn)，銀行機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益可能受到不負(fù)責(zé)任的影響。目前的改革法案主要著眼于擴(kuò)大監(jiān)管范圍和增加監(jiān)管權(quán)限，而未能解決監(jiān)管責(zé)任這一至關(guān)重要的問題。

本輪金融監(jiān)管改革總體上體現(xiàn)出的是政府?dāng)U權(quán)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，但對(duì)監(jiān)管部門自身執(zhí)行力不足、監(jiān)管不作為和監(jiān)管失敗的責(zé)任幾乎沒有涉及。而且一旦出現(xiàn)監(jiān)管不力的問題，監(jiān)管者很容易把責(zé)任推給銀行機(jī)構(gòu)，而自身毫不受到懲罰和責(zé)任追究。

作者為中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員