廣東鎮(zhèn)改漸進

作為中國最底層政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然已成長出不少經(jīng)濟規(guī)模與人口總量達到城市規(guī)模的“強鎮(zhèn)”，但受困于等級化行政體制的束縛，其公共管理能力短板長久存在，形成“半拉子城市”現(xiàn)象。

發(fā)生于上世紀90年代的首輪強鎮(zhèn)擴權改革，意欲突破行政體制、財稅分配體制等限制，最終卻遭遇固有的利益格局阻礙，偃旗息鼓。

2010年以來興起的又一輪鎮(zhèn)改試點熱潮，其中不乏新意，但更多仍是對十多年前那場改革的復歸。復歸之后，能否走得更遠，無法預料。不過“強鎮(zhèn)”最終蝶變?yōu)椤俺鞘小保瑓s是無法阻擋的必然趨勢。

繼深圳大部制、順德綜合改革之后，廣東政改再起波瀾。

6月18日，廣東省正式印發(fā)《關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》，該省范圍內(nèi)的鎮(zhèn)(包含鄉(xiāng)和街道)將獲得更大行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權。人口多、經(jīng)濟總量大的鎮(zhèn)甚至可以行使縣級管理權限，也就是事實上的城市管理權。

作為改革先行者、中國最發(fā)達省份之一的廣東，改革開放30多年來，其發(fā)達的鎮(zhèn)域經(jīng)濟始終面臨行政體制掣肘，改革動力逐漸積聚，且勢在必行。

廣東省此次改革突破區(qū)劃撤并、人員分流等傳統(tǒng)改革套路，其總體思路為強化鎮(zhèn)級政府自治的同時，將更多的職能讓渡給市場和社會。

但應該看到的是，廣東省此次改革側重于鎮(zhèn)級與市、區(qū)、縣級政府之間的事權分配，未直接觸及財權和人事權深入調(diào)整。上級政府將權力下放到鎮(zhèn)級政府，各部門之間的權責如何重新分配?現(xiàn)有行政體制約束下，單向的放權模式能否持續(xù)?底層政權的調(diào)整對全局的行政體制改革有何意義?這些均需時間來檢驗。

改革由來

改革開放30多年來，珠三角地區(qū)的鎮(zhèn)域經(jīng)濟得到強勁發(fā)展，諸多強鎮(zhèn)“富可敵縣”。

2008年，廣東全省有28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP超過100億元，但67個縣中，GDP不到100億元的縣就有47個;財政收入超過2億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有58個，同時財政收入不到2億元的縣卻有37個。

以東莞市長安鎮(zhèn)為例，2008年財政收入17.4億元，而非珠江三角洲的縣財政收入一般僅有1億元-2億元。就財政收入而言，長安一鎮(zhèn)就相當于10多個縣。

在中國向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉型的發(fā)展過程中，“小馬拉大車”的尷尬局面愈發(fā)凸顯。

按照中國現(xiàn)行體制，政府分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級架構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層一級政權重建于1983年。根據(jù)地方組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、預算。教、科、文、衛(wèi)和財政、民政、公安、司法、行政、計劃生育等事務也由其承擔。而在現(xiàn)有垂直體制下，資源分配受制于等級化的城鎮(zhèn)行政管理體制，行政等級的高低決定著獲得資源的多寡，因而出現(xiàn)“責大權小”的怪相。

以廣東省佛山市順德區(qū)容桂街道來說，其下轄26個村和社區(qū)，有近50萬常住人口， 2009年容桂的工業(yè)產(chǎn)值超過1100億元，可支配財力為13億元。就其體量而言，容桂已相當于一個中等城市。與其他經(jīng)濟強鎮(zhèn)一樣，容桂面對的是“市級的經(jīng)濟總量、縣級的人口規(guī)模、鎮(zhèn)級的管理權限”。

容桂街道辦現(xiàn)有90個行政編制，與常住人口的比例遠超過1∶5000，處理行政事務的壓力可見一斑。鎮(zhèn)級政府不得不配備并獨自供養(yǎng)大量機關聘員。依照相關法律，這些聘員并不能參與處罰和執(zhí)法，而只能協(xié)助處理行政事務。

不久前，廣東省社科院公布的一份報告也認為，經(jīng)濟發(fā)達的佛山所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務資源配置仍屬低水平。

2009年7月，廣東省委書記汪洋批示，在佛山和東莞開展“強鎮(zhèn)擴權”試點。最終佛山市的獅山鎮(zhèn)、容桂街道，以及東莞市石龍鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)入選。試點的鎮(zhèn)和街道獲得財政、規(guī)費、土地、社會管理等縣級經(jīng)濟社會管理權限。

幾個試點鎮(zhèn)的共性是經(jīng)濟總量龐大且外來人口眾多。但在轄區(qū)面積、農(nóng)業(yè)人口比例等方面，四個鎮(zhèn)也存在不小差異。負責指導試點的廣東省編辦探索不同鎮(zhèn)改方案的意圖明顯。

實際上，鎮(zhèn)級行政體制改革此前已在江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份展開嘗試。為吸取經(jīng)驗，佛山市委書記林元和曾親自帶隊前往江浙考察。在林元和看來，江浙地區(qū)的改革思路與佛山不盡相同，浙江縣域經(jīng)濟發(fā)達，是為培育強鎮(zhèn)而擴權。而廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟已具規(guī)模，所面臨的是強鎮(zhèn)城市化進程中的治理難題。

2009年11月，佛山市委、市政府印發(fā)了《佛山市簡政強鎮(zhèn)事權改革試點指導意見》，提出:要以加快政府職能轉變?yōu)楹诵模瑢嵭泻喺艡啵瑒?chuàng)新體制機制，提高行政效率，降低行政成本，為基層群眾提供優(yōu)質、便利的公共服務。

2009年12月，廣東省委書記汪洋親自敲定“簡政強鎮(zhèn)”這一提法，并要求在總結佛山、東莞試點經(jīng)驗的基礎上，“形成一個指導全省(尤其是珠三角各市)簡政強鎮(zhèn)事權改革的意見。”

在汪洋的推動下，廣東省編辦開始密集調(diào)研和總結試點經(jīng)驗，歷經(jīng)多次修改后，形成《關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》(下稱《意見》)。2010年6月，《意見》獲廣東省委常委會審議通過，并以省委、省政府名義印發(fā)，之后“今年內(nèi)基本完成”的時間表也隨之確定。

放權之困

《意見》對鎮(zhèn)級政府的職能予以明確。鎮(zhèn)的四個主要職能是“促進經(jīng)濟社會發(fā)展、加強社會管理、強化公共服務、推進基層民主”。這其中，社會管理和公共服務職能尤被強調(diào)。

由于廣東各市、縣政府所轄鎮(zhèn)的情況差異很大，《意見》只確立了下放給鎮(zhèn)級政府權力的原則性標準，“與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的行政許可、行政執(zhí)法以及其他行政管理權”。市、縣政府及其部門“能下放給鎮(zhèn)的都要放”。

決策者的本意是:讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得更大的、直至縣級管理權限，放權但不升格。人口多、經(jīng)濟規(guī)模大的特大鎮(zhèn)，可以行使縣級權限，這可視為對其城市治權的必要“追認”。

事權下放提升了行政效率，民眾辦事周期大大縮短。試點鎮(zhèn)依據(jù)新增權限加快了審批程序。比如，房地產(chǎn)租賃登記從原來15個工作日縮短為一個工作日，個人住宅用地審批從原來24個工作日縮短為10個工作日。

《意見》的一個特點是，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同規(guī)模進行分類處理，主要分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)和特大鎮(zhèn)。鎮(zhèn)轄區(qū)常住人口、土地面積、財政一般預算收入為三項分類指標。其中，特大鎮(zhèn)可賦予縣級經(jīng)濟社會管理權限。按此標準，佛山全市33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，有17個屬于特大鎮(zhèn)，將獲得縣級管理權限。

《財經(jīng)》記者獲悉，中央編辦對廣東省此次制度嘗試予以高度認可。

權力下放已成定局，但絕非一帆風順。

目前，東莞的兩大經(jīng)濟強鎮(zhèn)石龍和塘廈已經(jīng)歷了兩次放權。2009年10月下旬，東莞市第一批下放了248項事權，2010年4月下旬第二批事權下放，35個市直部門共下放事權575項。佛山南海區(qū)和順德區(qū)則分別將116項和316項管理權下放給獅山鎮(zhèn)和容桂街道。

下放權限中，機關聘員的招考錄用、街道工作機構正職任免審批、個人住宅用地審批等引人注目。但此次放權并不涉及重大項目的審批權和資金配置權等核心權力，這意味著市、縣、鎮(zhèn)三級政府原有分權體系沒有根本性的變化。

另一個不可回避的問題是，數(shù)量可觀的事權多由上級政府的各個職能部門“挑挑揀揀”后下放。鎮(zhèn)級所增權限中不可避免地出現(xiàn)部分虛權。一位不愿具名的試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)委書記說:“林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門下放的部分權力估計幾年也難用一次。”因為該鎮(zhèn)發(fā)展多年后，幾乎沒有傳統(tǒng)的林業(yè)和農(nóng)業(yè)。他認為，此類權限的下放只會加重鎮(zhèn)級管理負擔和責任風險。

“不僅要舍得放權，而且要舍得放管用的權!”在2009年年底廣東省深化體制改革工作會議上，汪洋曾如此提醒放權的各級部門。

在廣東省《意見》的基礎上，順德區(qū)正在擬定的全區(qū)簡政強鎮(zhèn)方案吸取了此前教訓。新方案將重新分配兩級政府部門的權力，“區(qū)政府及其部門只負責區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌事項，鎮(zhèn)級政府則負責微觀管理。”

另一個必須面對的現(xiàn)實是，在現(xiàn)有鎮(zhèn)級治理結構下，人大、紀檢部門的監(jiān)督作用難以發(fā)揮。如何避免下放的權力被濫用，亟須法律與法規(guī)的完善。

此外，下放事權中的行政執(zhí)法權問題亦為難點，按照法律規(guī)定，只有縣級人民政府才能行使行政執(zhí)法權，擴權鎮(zhèn)的執(zhí)法權尚有法律障礙。

在容桂街道，衛(wèi)生和人口計劃生育局內(nèi)設有藥政股，主要承擔藥物、藥械監(jiān)督職責。一名副局長兼任股長，其余辦事員為從醫(yī)院抽調(diào)的醫(yī)生。他們雖有專業(yè)知識，但因沒有專項執(zhí)法編制而不具備執(zhí)法權，難以開展有效的監(jiān)督工作。

另外，試點的市、縣部門目前主要是以委托、交辦的方式將事權下放到鎮(zhèn)。而試點鎮(zhèn)在行使這些權限時，是以下放權限的市縣部門名義進行，加蓋的也是上述部門的業(yè)務章。實際責任和名義責任分離，成為放權中的現(xiàn)實矛盾。

對于上述問題，擬在今年出臺的《廣東省擴大較大鎮(zhèn)行政執(zhí)法職權規(guī)定(討論稿)》試圖加以突破。《財經(jīng)》記者了解到，根據(jù)討論稿，行政法規(guī)、國務院部門規(guī)章規(guī)定的由縣級政府及其部門行使的執(zhí)法權，經(jīng)省政府批準后較大鎮(zhèn)人民政府可直接行使。法律規(guī)定的縣級人民政府或其部門的部分行政執(zhí)法權，則可以委托較大鎮(zhèn)人民政府行使。

簡政破題

長久以來，鎮(zhèn)級公共服務的供給不足，往往被歸咎于鎮(zhèn)級行政事業(yè)編制有限。而若政府將所有公共服務包辦，則面臨機構膨脹的問題。兩難之中，政府向社會“放權”成為一個現(xiàn)實的選擇。

《意見》將簡政作為此次改革的重要一環(huán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過委托、授權、購買服務等形式向市場中介和社會組織“放權”。上述機構自此可以從事市政維護、后勤管理、社區(qū)服務等公共事務。從試點情況看，從這些事務中抽身后，鎮(zhèn)級政府人手不足的情況有望緩解。

政策制定者的想法是，原由政府提供的部分服務工作交由非政府組織。在資金上，政府則給予非政府組織一定資助。

“簡政有縱向橫向之分。”廣東省編辦體改處處長劉光大認為，上級政府放權是縱向簡政，鎮(zhèn)街向社會放權是橫向簡政。

順德區(qū)容桂街道的社工服務便可謂劉光大所言的“橫向簡政”的例子。

2010年1月，有兩年社工經(jīng)驗的廖倩婷和其他5人通過競聘成為容桂街道首批社工。在容桂街道辦海尾居委會工作幾個月后，附近的居民和居委會工作人員開始習慣稱呼她廖姑娘(“姑娘”是對女性社工的稱謂)。這段時間，她和另外一位同事在居家養(yǎng)老、家庭調(diào)解、青少年輔導等方面提供專業(yè)服務。

與上海、深圳和廣州等地不同，容桂社工是通過村(居)福利會等民間組織運作。福利會設在居委會，兼具民政和慈善的功能。其資金來源于企業(yè)、居民捐款和街道辦專項撥款。

容桂街道慈善會、村(居)福利會成立后，募集的慈善基金總額已近億元。社工的工資由福利會支付。目前，容桂17個社區(qū)(村)已有22名社工上崗。

此外，為了解決人財物配備不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理難以延伸至村(居)的困境，容桂為此設計了村(居)“政社分離”方案，將基層事務分為行政事務和社區(qū)事務。具體做法是，整合街道和社區(qū)有關部門與人員成立社區(qū)市民服務中心。該中心作為街道的辦事和服務機構，統(tǒng)一負責辦理行政事務。服務中心工作人員為政府聘員，工資由街道辦支付。村委會和居委會則回歸自治職能。2009年12月至今，華口、海尾、馬岡、紅星等4個社區(qū)、村試點“政社分離”，并擬在全區(qū)推廣。

“‘政社分離’的前提是保證村(居)自治。”中山大學肖濱教授認為，功能分離后，村(居)自治和政府公共服務職能都能得以實現(xiàn)。

廣東省編辦最終認可了桂容街道試點多項經(jīng)驗，并不同程度地納入《意見》。

未竟之路

應該看到，廣東省此次出臺的《意見》著重事權改革，在財權、人事權兩項上動作不大。

此前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革多在區(qū)劃撤并、機構精簡、人員分流上修修補補。“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈難以打破。

此次出臺的《意見》，雖提出要“綜合設置黨委、人大和政府機構，優(yōu)化編制配備”。但在鎮(zhèn)街主要干部任免機制上，《意見》沒能做更大突破。

從幾個試點鎮(zhèn)的情況看，也只是將鎮(zhèn)內(nèi)的黨政部門、街屬單位和部分縣、鎮(zhèn)雙重領導的單位“瘦身”，不涉及人員精簡。

《財經(jīng)》記者在采訪中還發(fā)現(xiàn)，受訪鎮(zhèn)無一例外地面臨財政難題，即使強鎮(zhèn)也不例外。

作為一級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除保自身運轉外，還要提供本區(qū)域內(nèi)教育、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護等支出。根據(jù)現(xiàn)行《預算法》，一級政府一級預算。財政資金在這五級政府中循環(huán)，并在五級政府之間進行流轉。在這一格局中，各級政府以劃定稅收收入為本級財政收入，不足部分，由上級政府轉移支付。

現(xiàn)實情況是，雖然經(jīng)過1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅收入分享改革，分稅實質僅限于中央和省級政府間。省以下財政則基本延續(xù)了此前的分成制和包干制。前者是縣、市、區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，每年根據(jù)一定的比率實行稅收分成返還;后者則是縣財政對欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行兜底保障。

在現(xiàn)有財稅體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權”與“財權”不統(tǒng)一，事權無限與財權有限的矛盾越來越突出。

這樣的弊病是，省以下政府層層向上集中資金，但基本事權卻逐步下移，造成的結果是，即使是經(jīng)濟強鎮(zhèn)也面臨“財源充足而財力不足”的狀況。

從試點鎮(zhèn)來看，改革后鎮(zhèn)級財政壓力來自兩方面:一是派出機構由原來的垂直管理下放給鎮(zhèn)里管理，鎮(zhèn)財政要負擔其辦公經(jīng)費和人員工資福利;二是與事權相匹配的公共財政支出缺口巨大。

由此來看，“放權”理應伴隨著“讓利”。特大鎮(zhèn)可行使縣級經(jīng)濟社會管理權限，進一步擴大財權也應成為必然。但是此次《意見》中雖有“財政分配要向鎮(zhèn)級傾斜，使鎮(zhèn)級財力與其承擔的責任相匹配”表述，卻缺乏更加細化的規(guī)定。

各地顯然也意識到這個問題，《意見》公布后的第三天，東莞市對石龍、塘廈兩試點鎮(zhèn)分別臨時財政補助1500萬元和2000萬元，但這種財政安排畢竟不是常態(tài)。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在部分縣市編制部門牽頭細化的簡政強鎮(zhèn)方案中，暫不涉及財政分成比例的調(diào)整。

制度上的謹慎調(diào)整，彰顯決策者的求穩(wěn)心態(tài)。多位受訪者認為，事權調(diào)整阻力較小，涉及真金白銀的財政改革則難度很大。

廣東省社會科學院競爭力研究中心主任丁力認為，財權的改革才是根本的改革，但從目前看，還只是從增量上調(diào)整，存量上的調(diào)整則幾乎不可能。同時他認為，省一級政府只能通過轉移支付手段緩解各級政府財政的困難。“僅僅在廣東省一級層面調(diào)整還不夠，這需要中央賦予廣東省一級更大的財政支配權。”

“較財政花多少而言，怎么花更重要。”廣東省編辦體改處處長劉光大解釋說，此次《意見》規(guī)定“鎮(zhèn)黨政機關及所屬機構預決算公開”，先對其財政使用進行規(guī)范。他認為，在規(guī)范財政資金運行合規(guī)合理后，再考慮啟動財政分成的向下傾斜。

丁力則認為，改革采取循序漸進的推進策略可以理解，但整體的改革框架需要明確，與之配套的改革也需加緊制定。