從強鎮(zhèn)到小城市

2010年5月以來，經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點開始在13個省推行，這是一項高規(guī)格的試點工作，由中央編辦、中農辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部六部委主導。

按照六部委下發(fā)的文件，試點旨在加快體制創(chuàng)新，調整管理體制、運行機制和適時調整行政區(qū)劃;下放城建、環(huán)保、治安等管理權限，加大財政支持力度;創(chuàng)新編制管理，適當增加的編制由省級政府負責調劑。

首次列入試點的是河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西13個省25個經濟發(fā)達鎮(zhèn)，其中江蘇、廣東兩省試點鎮(zhèn)數量相對較多。

在此文件出臺近一年前的2009年6月底，浙江溫州就已出臺《關于推進強鎮(zhèn)擴權改革的意見》。

2010年6月18日，廣東省也出臺了《關于簡政強鎮(zhèn)事權改革的指導意見》，按照工作安排，將在今年年底前完成“簡政強鎮(zhèn)”工作，從而解決鎮(zhèn)級責權嚴重不對等問題。

一場針對經濟發(fā)達鎮(zhèn)的改革拉開大幕。

上世紀90年代中期開展的全國小城鎮(zhèn)改革綜合試點，便已提出強鎮(zhèn)擴權思路，并加以實踐，但這種實踐最終悄無聲息地結束。在國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵看來，本輪改革只是對十多年前那次不成功改革的復歸。

重提擴權

“身大衣小”“腳大鞋小”，一直是經濟發(fā)達鎮(zhèn)面臨的普遍問題，也是強鎮(zhèn)擴權改革的一個重要原因。

李鐵長期關注小城鎮(zhèn)發(fā)展，他注意到東部沿海地區(qū)有些鎮(zhèn)發(fā)展非常快，人口聚集特別多，GDP、財政收入已經相當于北方地區(qū)的地級城市，從功能上講這些鎮(zhèn)已是城市，而目前的鎮(zhèn)級管理，已難以應付龐大的經濟總量和繁重的社會管理任務。

執(zhí)法權缺乏是一個反映較為集中的問題。現行法律規(guī)定，執(zhí)法部門的授權均是縣級以上政府，鎮(zhèn)并不在列，這就造成鎮(zhèn)級執(zhí)法薄弱，出現“看得見的管不著，管得著的看不見”局面。

隨著現行鎮(zhèn)級行政管理體制日益成為發(fā)展的束縛，經濟發(fā)達鎮(zhèn)改革呼聲日漸高漲，要求解決權責不對等的體制約束。

在此輪改革中，行動最早的是浙江省，2007年，該省在全國率先對經濟發(fā)達的中心鎮(zhèn)下放了部分縣級經濟管理權限。浙江的強鎮(zhèn)擴權改革主要包括賦予中心鎮(zhèn)在財政、規(guī)費、資金扶持、社會管理等方面的縣級管理權限，例如土地出讓金收益留給這些中心鎮(zhèn)，這一系列措施讓鎮(zhèn)發(fā)展的束縛相對較小，并很快做大。

2009年11月起，廣東順德開始探索“簡政強鎮(zhèn)”，圍繞“理順關系，轉變職能”進行了一系列改革，并在先行試點的基礎上，最終促成省級文件下發(fā)。

盡管做法不同，但其改革的核心思路仍然是強鎮(zhèn)擴權。國家行政學院教授張占斌認為，浙江和廣東改革的總體思路差不多，下放事權、經濟管理權，但是廣東的改革是自上而下，有一整套改革方案，力度比較大。

同樣的難題

賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的管理權限，令其責權相配，此種放權的思路其實早在1996年進行全國小城鎮(zhèn)改革綜合試點時就已有之，當時已明確要求“賦予小城鎮(zhèn)政府必要權限”。

從某種程度上來說，當年的那次改革更顯突破性，主要體現在對財稅制度有所突破。李鐵回憶說，1996年的小城鎮(zhèn)綜合改革試點提出健全鎮(zhèn)一級財政，建立鎮(zhèn)級金庫。

但是三年后，曾經的改革典型浙江溫州龍港鎮(zhèn)便退出，鎮(zhèn)級金庫名存實亡。

對此，李鐵認為，這種結果是由于利益結構造成的，在目前等級化的行政管理體制格局下，縣級政府已經有了固定的利益結構，改革主動權在縣級政府手里，如果縣級政府不想改，鎮(zhèn)里也無能為力。

強鎮(zhèn)擴權改革涉及縣、鎮(zhèn)間權力的重新分配，作為縣級政府來說，更愿意將事務性管理權下放，而財權、人事權控制在自己手中，這也使得強鎮(zhèn)擴權多停留在“給點好處”，難有實質突破。

浙江省政府咨詢委員會委員顧益康曾擔任浙江省農辦副主任，他參與并見證了上世紀90年代那場轟轟烈烈的改革。他認為改革并不是失敗了，是不了了之。現在又在13個省進行試點，是對過去改革的反思。

在此輪鎮(zhèn)級擴權改革中，當年的難題仍然存在，而就目前各地出臺的各項政策可以看出，這些難題尚無理想的解決方案。

由鎮(zhèn)變城路漫漫

時間過去十幾年，本輪的強鎮(zhèn)擴權改革和當年有著不同的社會背景。

李鐵認為，當年對城鎮(zhèn)化的認識有限，1996年的時候各地根本不敢提出城鎮(zhèn)化，但是2000年中央提出城鎮(zhèn)化方針以后，城鎮(zhèn)化的相關問題被更多地面對和研究。

更多的地方決策者也意識，到城鎮(zhèn)化已日益成為當地經濟發(fā)展的又一動力，在此背景下，便有了各地新一輪強鎮(zhèn)擴權的探索。

2010年2月，溫州市委書記邵占維在該市強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出“鎮(zhèn)級市”的設想，他提出要把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個試點強鎮(zhèn)建設成為鎮(zhèn)級市。但到目前為止，溫州在“鎮(zhèn)級市”建設方面并無實質動作。

顧益康認為，現有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制，已成為阻礙小城鎮(zhèn)向現代化小城市發(fā)展的一個瓶頸。

在他看來，把一批強鎮(zhèn)“蝶變”為小城市，這是必然趨勢。

顧益康供職的浙江省政府咨詢委員會成立了課題組，專門研究中心鎮(zhèn)向小城市轉變的相關問題。他認為目前應該做好“變性、換殼、擴容、轉制”四篇文章。

所謂“變性”，就是要明確把中心鎮(zhèn)原來的大鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質轉變?yōu)樾〕鞘行再|，這是一次質的提升和飛躍，明確把中心鎮(zhèn)納入城市建設發(fā)展和管理的范疇，也就是變農村區(qū)域為城市區(qū)域;所謂“換殼”，是對生產關系和行政管理構架進行改革調整;所謂“擴容”，就是要加快產業(yè)集聚、人口集聚，擴大農民進城的容量，擴大中心鎮(zhèn)建設發(fā)展地域和輻射帶動地區(qū);所謂“轉制”，是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地、戶籍、住房、社保、集體經濟產權和鎮(zhèn)行政管理體制等改革。

顧益康表示，強鎮(zhèn)走向城市的道路并非坦途，首先，鎮(zhèn)級市涉及中國行政管理體制架構調整，中央的默認或支持至關重要;其次，強鎮(zhèn)所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要。更為敏感的是，按照小城市建設后，現行財政體制如何調整，“鄉(xiāng)財縣管”的利益格局必將改變，其阻力可想而知。此外，土地、人事等核心難題仍然難解。

因此，國家行政學院教授張占斌認為，鎮(zhèn)級改革應該分類進行，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作為縣的派出機構，有的鎮(zhèn)可以先行探索變?yōu)樾〕鞘校械泥l(xiāng)鎮(zhèn)，特別是貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍需要進行鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并，便于資源集中。

“應通過探索來確定究竟適合哪類模式，”張占斌說。