深化分稅制改革路線圖

1994年的分稅制改革，建立了以分稅制為基礎的分級財政體制框架。我們可以從以下幾個視角來理解這一改革。

分稅制改革功大于過

1992年鄧小平南巡講話確立了市場經濟目標模式。在宏觀調控體系中，主要依靠經濟手段，計劃只能是作為方向性的要求和產業政策導向，落實必須依賴于貨幣政策、財政政策這樣規范化的經濟杠桿。

要運用好這樣一套間接調控的政策工具，沒有一個經濟性分權體制是無法想象的。因此，構建間接調控體系就要求在財政體制框架方面實現新的突破，由原來的行政性分權上升到經濟性分權。

分稅制改革的實質內容，是從行政性分權轉為經濟性分權。二步“利改稅”之后、分稅制改革之前，實行的是“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制。這不同于分稅制，因為稅還是按照隸屬關系來劃分，企業歸屬哪級政府，稅就交給哪級政府。

而分稅制改革之后，是企業不分大小、不論行政級別，法律面前一律平等，該交國稅交國稅，該交地稅交地稅，稅后可分配的部分按照產權規范和政策環境由企業自主分配，從而真正為企業劃出了一條公平競爭的起跑線。

同時中央和地方沒有了體制周期，而是對分稅制體制的動態優化。所以，在處理政府和企業、中央與地方的基本關系上，分稅制改革是一個里程碑式的突破。

此后淡化企業行政級別，企業的廠長經理通過競爭機制上崗、在市場環境下培育企業家，跨所有制、跨隸屬關系、跨地區的企業兼并重組等等，才能夠順理成章地發展起來。

當時下決心進行改革，就是中央財政已經被逼到無路可走、難以為繼的狀態了。當時中央高層一致認為，必須在體制上有大動作。

1980年分灶吃飯后，財政實行包干體制，中央財政發現日子過不下去，很快便向地方借款，但第二年又說借的款不還了，等于中央賴賬，還要把借款這部分加到以后包干分成的基數里。但日子還是過不下去，不得已先是開征交通能源重點建設基金，把所有企業的專項基金、稅后留利的15%切下來，上繳中央政府;即使如此，還是不夠用，于是開征預算調節基金，又追加了10%。

到20世紀90年代初，中央已先后三次向地方借款，日子實在過不下去。所以說，分稅制改革也是中央財政困難“逼出來”的改革。

1994年改革推出之后，不再按行政隸屬關系組織財政收入，并且由原來的40多種稅減并到20多種，改革力度、難度、決策層的決心之大世界罕見。后來的實踐證明，這么大的改革動作，風險比預計的小，成績比預想的更好。

回頭來看，這一改革不可避免地帶有濃重的過渡色彩，這是中國在漸進改革路徑依賴之下的必然特點。中央和省實現了分稅制框架，但是省以下還有四級政府，卻未能進入分稅制狀態。

中央和地方共享的稅，比如增值稅的25%，以及其他由地方掌握的各種稅，如何在地方四個層級劃分，當時試圖由省以下自己試驗，希望走出中國特色的五級分稅制道路。

在當時分稅制方案中，所得稅不得已仍然按照行政隸屬關系組織，沒有進入分稅制狀態。還有很多其他過渡辦法，例如，為保障既得利益，必須進行稅收返還，增量部分則中央多拿一點，按1:0.3的比例返還。到2002年所得稅“補課”改革推出時，所得稅仍然只得按照共享來處理。

營業稅本不是共享稅，但金融系統的營業稅是按照隸屬關系劃分，實際上還是由中央和地方共享。資本市場證券交易印花稅也處理成了共享。共享的比重已相當高。此外，還做了其他很多讓步，例如，若干年內國有企業資產收益不上交國庫，以此為籌碼換得企業退出承包制，典型案例是首鋼。國企資產收益的上繳直到2000年以后，才從石油石化特別收益金開始有所突破。

總體評價，1994年的分稅制改革取得了顯著的正面效應，財政收入恢復性增長，占GDP比重從1995年最低點的10.3%一直上升到現在名義指標20%以上，財政體制與財政政策為全局服務的能動性顯著提高。政企關系、中央和地方關系的處理、促進生產要素流動、市場化配套改革等都可圈可點。

在分稅制之后也出現了一系列新矛盾，目前面臨越來越明顯的挑戰。從數據上看，中央、地方的收入都在強勁增長，但是地方特別是縣鄉基層卻出現了明顯的財政困難。

對此，我們應該認識到，這并不是分稅制這一基本制度出了問題，而是改革并未完成，分稅制的目標沒有推進到位。如何深化改革、進一步改善體制框架，應該是我們下一步要考慮的重點和戰略性問題。

改革后的問題及原因

分稅制改革以來，一個突出的問題是基層財政的困難。

實際上，中國綜合國力保持著明顯上升勢頭，財政收入占GDP比例不斷上升，地方收入也在持續增加。財政部統計的數據顯示，1994年到2000年六年中，地方收入增長幅度達到89%。

在此過程中，出現了財權重心上移而事權重心下移。因為省、市是地方四個層級的高端，有上收財權的空間，特別是當時普遍推行市管縣體制，市里認為應該集中財力辦大事。2000年以后，全國333個地市級行政區域中，有280個以上以地市合并、撤地設市的名義進行市管縣。

與此同時，事權重心卻越壓越低，1994年改革時沒有說清楚的事權，都以一票否決的形式壓著基層承擔責任。比如社會治安、公共事業發展、“普九”等，很多時候上級對下級就是明確要求“必須達標”，出了問題政績免談。

財力不夠怎么辦?只能逼著地方東挪西借，甚至借高利貸。最近幾年，通過搞“三獎一補”調動地方積極性，同時也由于綜合國力繼續上升，轉移支付力度提高。問題沒有變得更嚴重。2002年以后，企業所得稅和個人所得稅共享，中央新增收入統統轉作對欠發達地區的轉移支付等等，這方面的矛盾已經有所緩解，但未根本解決。

另外，這幾年在資源制約條件下，不動產在整個經濟中的影響越來越大，與此有關的對“土地財政”的指責之聲不絕于耳，很多討論往往會歸咎于財政的分稅制，認為是由于分稅制導致的地方財政收入不足，使得地方政府把更多興奮點放在辦企業、搞建設項目、抬高地價增加土地批租收入等短期行為上。

這些體制方面的不順，可以歸結為多方面的原因。其中非常重要的一個基本事實是中國地方稅體系至今沒有成型，省以下遲遲沒有形成真正的分稅制。

比如江蘇、浙江、福建明確說省以下不搞分稅制，而是分成制，其他地方雖承認是分稅制，但實際上也都是五花八門、復雜易變、討價還價色彩非常濃重的分成制，很難明晰各個層級拿什么稅。省以下四級怎么切分蛋糕，現在是非常不規范的紊亂狀態，各地都是在搞自己的方案，而且都沒有穩定性。

深化改革的政策思路

財稅體制的改革牽一發而動全身，今后的關鍵在于處理好漸進性改革與配套改革。一方面，我們不能指望一步到位;另一方面，財稅機制的配套改革要和其他方面的相關體制、要素的配套改革一起推進，只就某一個稅種、某一個層級改革是不行的。

我們要認識到，1994年改革之后出現各種問題，例如縣鄉財政困難、土地財政等，都是因為分稅制沒有隨時代發展而貫徹到位所導致的問題。倒退沒有出路，只能前行，而這就需要我們有戰略思維，以及正確思路指導下的可行方案。

雖然五級分稅無解，但不應從根本上否定分稅制，而應另找出路。

改革的基本思路，是把五個層級框架扁平化到三個層級。一個切入點是“省直管縣”。

最早是浙江在特殊因素綜合作用下堅持了幾十年，最近幾年越來越被看重，一直到中央文件幾次強調省直管縣的財政體制改革。財政部文件要求，到2012年，除少數民族地區以外，全國都要實行省直管縣。屬“轄縣大省”的河北現在已經有92個縣實行了省直管縣。

此外，中央文件還特別提出，有條件的地方應該試行省直管縣體制，沒有了“財政”二字，實際上是行政體制的改革。如果能在財政上把市和縣放在一個平臺，那行政上最終也應該把市和縣放在一個平臺上。現在，廣東已經在試行行政省直管縣。

另外一個切入點是“鄉財縣管”引出的鄉鎮綜合改革。農業稅取消以后，鄉鎮已經基本沒有收入了。如前幾天我們調查過合肥旁邊肥西縣的一個鄉財政，他們是農業區域，一分錢收入都沒有，每年2000多萬元運行經費全靠上面下撥，這種鄉鎮財政其實已經不是一級財政。

如果通過綜合配套改革，讓省直管縣、鄉財縣管在大多數地方修成正果，那樣就能形成“中央—省—市縣”三級的框架。在這個扁平的框架下構建財權與事權相呼應、財力與事權相匹配的財稅體制，就從原來的山重水復，變成了柳暗花明。

基本框架的設置，可以在“中央—省—市縣”三層級框架下，明確“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”的原則。

事權方面存在一些爭論，比如有意見認為，中央拿的50%多的稅收比重可以不降，但是有些事權應該拿上來，比如司法體系、垂直檢疫體系、調查監控系統等。

比如美國農業部就是垂直體系，所有農業方面的調研、政策掌握是一竿子插到底，美國農業部有2萬多人，而中國農業部只有幾百人，“三農”資金用起來只能是撒胡椒面，缺乏整合的力量。

我認為，我們要下決心爭取在“十二五”期間形成一個初步的事權明細單，明確哪些歸中央，哪些歸地方，哪些需要中央、地方共同承擔，以后再動態優化。

財權最關鍵的是稅基怎么配，中央要拿的有關稅、社會保障稅、個人所得稅;在省一級，營業稅在沒有被增值稅替代之前可以歸地方，因為與第三產業的協調有關，另外就是地方體系中省和市縣先采取共享辦法;到市縣這級，意義重大的是不動產稅或者是房地產稅;在資源富集而工商業活動不太發達的地區，可以主要依托資源稅。

比如今年新疆先行先試啟動的資源稅，還僅僅覆蓋石油和天然氣，一年就有50億元以上的地方新增收入，而且以后會越來越多。這樣一來，稅基在中央、省、市縣就可以相對清晰地按照分稅制合理配置。

財權劃分清楚之后，每一層級都應當實行現代意義的預算管理。公共財政建設在這方面已經有很多鋪墊。

產權方面，十六大已經說清楚了，中央、地方分級行使出資人職責，在三個層級上都組建專門機構。

舉債權在2009年和今年也有重要的制度突破，地方債已經登堂入室，雖然是附帶了財政部代理發行這個規定，相當于引入了中央的隱性擔保，但是已經正面稱為地方債，以后會發展為更大規模的地方陽光融資機制，替換和置換隱形負債。這種制度安排的內在契合，實質內容是堅持市場經濟框架、堅持經濟性分權替代行政性分權以后的新體制配套，堅持按照分稅制處理政府與企業、中央與地方的基本關系。

同時，要構建合理有力的中央、省兩級自上而下的轉移支付，以及輔助性的橫向轉移支付。

即使是最欠發達的地方也有基層政權，也需要有基本公共服務，需要自上而下的轉移支付使其履行政府職能，以后還有可能發展橫向的生態補償式的轉移支付，也不排除進一步規范發展現在對口支援的橫向轉移支付。這些轉移支付要提高規范性，納入預算法治覆蓋面。

以上這條路要走通，還需強調幾個重要事項。第一是地方稅體系建設。

第二是地方陽光融資體系構建。現在地方政府的“土地財政”就是因為缺乏財政收入支柱，也沒有一個可以從前門走通的融資制度框架，所以除了變相搞融資平臺和隱性負債之外，不得已依賴于土地一級市場批租，而這又激發領導人短期行為，在自己任期內形成政績。這種與市場經濟相抵觸的激勵機制要靠以后的制度建設去克服，而非簡單強調地方官員覺悟高低能夠解決。

第三是外部配套改革。從長期來看，如果要扁平化，肯定會涉及行政區劃的優化，如會并縣、縣改區、大省劃小等。有學者說以后如果中國扁平化到三級，可以考慮把大省化小，省級行政區增加到60個左右。比如結合三峽建設，已把重慶提升為直轄市，使原第一大省四川分出3600萬人，第一大省變為河南。有人說河南可以分為中原省、黃河省，對此進行正面討論太敏感，但不是不可以慢慢去做。

然后是政治體制配套的決策優化，在公共財政概念下提高透明度、公共參與度。市場制度方面，從財產的實名制度、保護制度、登記制度合在一起提供基本環境的生產要素的流動制度，也勢必要結合連推。

相關政策要領有必要提出以下幾點建議。

第一，現在各方越來越關注的增值稅轉型，需要和地方稅支柱的打造形成呼應，采取“在后跟隨”的方式來推進，如果沒有資源稅相對充分的發展和房地產稅的破題和確立，使其至少在發達地區較快地形成一定的支撐力，先行貿然做增值稅擴圍，必定導致中央和地方關系的矛盾更難處理。

第二，地方的壓力有可能促成分稅制的倒退，這種情況一定要避免，堅決不能做“一省(區)一率”的任何安排，我認為這是1994年分稅制改革基本制度成果需堅持的底線，如果突破這個底線，分稅制改革的根基就會動搖。

第三，在稅改順序上，近期，資源稅要趁勢擴大區域覆蓋面和品種覆蓋面;近中期，要鼓勵像上海、重慶這樣有積極性、有戰略全局思考的地方決策層先行先試搞房產稅，經過一段時間實驗，再考慮擴大覆蓋面;在中期，“十二五”前期應該確立社保稅的框架，啟動環境稅改革措施，個人所得稅也勢必做優化調整;中長期，應當對遺產和贈與稅進行積極研究和討論，雖然在一段時間看起來難度比原來想的大一些，但是如果把眼光放得更長遠一點，遺產和贈與稅的制度是很有意義的。

安穩民心標本兼治

小平同志晚年強調，發展起來的問題不比不發展時少，最重要的是怎么避免中國兩極分化造成的威脅。

總的來說，財政體制的改革要標本兼治，安穩民心，安定官心，積極穩妥，治本為上，實現制度創新。探討改革方案的時候首先要安穩民心，不要動不動就說有什么對老百姓形成了威脅。

比如對于房地產稅的討論，其中某些說法就弄得社會成員似乎人人自危。因為這個稅只是涉及對產權房高端房主的調節問題，低收入階層靠廉租房、公租房解決居住問題，與他們無關。

對于公職人員和中等收入階層，顯然改革方案一開始也不能覆蓋他們，特別是各個家庭一定人均標準之下的住房肯定不能涉及。對高端房主，也不是與他們為敵，因為這種再分配調節是市場經濟的通例，他們有相應的承擔能力。

中國的制度創新因為觸動既得利益，容易被各種力量有意無意地往后拖。只有抓住機遇盡快推進制度創新，我們才能繼續前進。

作者為財政部財科所所長