未來區域和城市發展路徑的一個共識

不久前以重慶為代表的被外界稱為“土地換戶籍”的改革議論頗多。但筆者認為，“土地換戶籍”是突破當前城市化困境的可行藥方，對于在具體操作環節中可能存在的問題，要研究如何應對，而整場改革應進一步尋求突破。

無需擔憂城市化的大力推進

一旦土地和戶籍制度改革有所突破，城市化的進程必然大步推進。人們對此有頗多顧慮，其實這些顧慮大多是種習慣性的思維誤區。反過來說，如果制度不進行大刀闊斧的改革，必然限制住勞動力轉移和城市化進程，當前在城鄉發展中的很多問題皆與此有關。

限制勞動力充分流動和城市化進程不充分的后果是多方面的，這集中反映在農村和農業的發展上。由于勞動力不能充分流動，勞動力以短期和非舉家遷移為主，因此在農村形成了人口老齡化和養老問題，以及規模龐大的留守兒童問題。

在生育方面，農村居民生育意愿高，政策又限制其生二胎或多胎，于是基層政府非常頭疼的“超生游擊隊”禁而不止。還有土地利用效率問題，勞動力外出打工，使得土地拋荒問題嚴重。最后是環境問題，在勞動力流動不充分的情況下，地方政府還要發展經濟，增加稅收，就要招商引資，結果是，那些地理和自然條件欠佳的地方招來了污染企業。關于上述現象，有大量的實證研究和經驗觀察，限于篇幅，就不展開了。

需要再次強調的是，這些問題不是如很多人所說的那樣是勞動力流動和城市化的結果，恰恰相反，這些問題主要是制度約束下勞動力流動和城市化不充分的后果。如果土地和戶籍制度約束放松，勞動力流動可以更多地舉家長期遷移，土地使用權可以更充分地流轉，那么，上述問題大多都可迎刃而解。

人們常認為，農民進城會失業，甚至擠壓城市居民就業。事實上，農民工在城市里從事的大量職業是城市不可或缺、而城市居民已經干不了或不愿干的。統計數據說明，農民工的失業率要遠遠低于城市居民。

一直有人說農民進城加劇了犯罪，這一觀點并不嚴肅。有學者的研究發現，城市化進程本身并不加劇犯罪，而是外來人口比重的增加帶來了犯罪率上升，這說明，由戶籍制度造成的社會分割才是犯罪率上升的真正原因。

另外值得關注的一點是，越加快城市化進程越是有利于保護農業用地。加快城市化進程，只要能夠同步增加工作崗位，一旦農民有更好的就業而進到城市并且住下來，就可以把農村宅基地騰出來復耕。城市里的容積率越高，人口的人均占地越少。所以，要保護耕地，就要通過城市化和工業化創造就業崗位，把人從農村遷出來，這才是未來中國保護耕地的根本出路。總而言之，農民工進城給城市經濟帶來的貢獻大于問題。

平衡發展的關鍵不在補貼

人們總是憑直覺認為，中國地區間收入差距持續擴大是由經濟資源向東部地區的集聚引起的。于是，在政策上，人們總是簡單地希望通過財政轉移來縮小地區間差距。甚至目前的土地制度也帶上補貼的性質。中國對于非農業建設用地的開發是有指標控制的，而建設用地的指標在全國是傾向于平均分配的，沿海用地指標的緊張程度要遠遠超過內地。這—做法的意圖之一，是希望通過用地指標的分配來引導投資轉向內地。當前，這種以扭曲資源配置來追求表面上的平衡的做法，還在繼續。

如此做法會帶來什么樣的后果呢?

首先是非農業人口增長速度和城市建成區面積增長速度的對比。數據顯示，全國范圍內建成區土地面積的擴張速度要快于非農業人口的增長速度，也就是說，中國的城市在土地意義上不斷在攤大餅，但是城市非農業人口的增長速度卻沒有那么快。然后我們再把全國分成東、中、西三個部分，結果發現，東部的非農業人口增長速度和城市建成區面積增長速度這兩個指標都比中、西部快，而且兩者的差距是最小的。在中部這兩者的差距就擴大了，到西部兩者居然能差到每年五個百分點。這說明，越往內地走，城市化進程越是在土地意義上的，而真正實現土地和人口同步城市化的實際上就是東部。

中國是一個土地稀缺的國家，所以從提高土地利用效率和有利于保護耕地的角度來講，越是在東部加快城市化，越是可以做到土地和人口雙重意義上的城市化。而在內地中小城鎮搞城市化，如果沒有足夠的工業和服務業就業崗位來與城市化進程同步推進，土地利用效率就降低了。事實上，在沿海地區，不是沒地了，而是沒足夠的建設用地指標，結果地價瘋漲，也帶動房價上漲。而在內地，普遍的現象是，大量工業用地圈好了卻沒廠子，要招商引資就只能壓低地價，甚至白送。

再來看補貼的效果。世界銀行做了一個研究，看看有哪些國家成功地縮小了城鄉和地區間收入差距，怎么做到的，總結下來的結果是，所有成功的國家都實現了勞動力跨地區自由流動。反過來問：有沒有哪個國家勞動力沒有自由流動，只靠財政轉移就實現了地區間平衡?沒有。筆者和復旦大學經濟學院的陳釗教授在給世界銀行寫的報告中曾經發現，總體上說，一個省在中央財政轉移中拿的份額越大，經濟增長越慢。

所以，要區域間平衡發展，光靠補貼是解決不了問題的，最重要的還是要讓人動起來。大量研究都證實，勞動力的自由流動是有利于促進地區和城鄉間平衡的。關鍵的思維誤區是，人們往往在追求地區間在經濟規模意義上的平衡的同時，犧牲了人均收入意義上的真正的平衡。

到底是通過讓大家自主地去追求更高的收入和更好的工作機會，還是通過政府的政策把很多勞動力限制在內地，再給大量的補貼，這是今天在公共政策上的重大抉擇。從目前的戶籍制度和土地制度的導向來講，是在走后面一條路，如果往下走的話，中國可能會走到效率與平衡兼失的方向上去。正是在這個意義上，允許跨地區流動的勞動力進行跨地區的“土地換戶籍”，可能是—個趨勢性的扭轉!

未來區域和城市的發展路徑

前不久，在東南大學一次“中國青年經濟學家聯誼會”的學術會議上，筆者和陳釗教授提交了一個“未來區域和城市發展路徑的共識”。

我們認為，經濟活動的集聚帶來規模經濟，而城市是規模經濟最為集中的體現。城市化和不同規模的城市在地區間布局的調整是中國未來經濟增長的新動力。但是，由于受到土地和戶籍等制度的制約，中國城鄉和區域間生產要素(特別是勞動力)流動不充分，造成的結果是，城鎮化水平嚴重滯后于工業化進程，城鄉間和地區間收入差距持續擴大。與此同時，城市內部“新二元結構”明顯，城市居民和外來勞動力在勞動力市場、公共服務和社會保障等各方面存在差別待遇，成為城市內部社會分割與不和諧的制度背景。

當前中國的城市化進程迫切需要解決的問題是，通過要素市場的培育，加強勞動力、資本、土地等生產要素的城鄉間和地區間再配置，充分發揮大城市的經濟集聚效應，促進制造業和服務業的進一步發展，形成以大城市和都市圈的發展來帶動中小城鎮的發展，不同規模、不同地區的城市分工協調、相互促進的格局，為調整城鄉結構、推動經濟持續增長提供新的動力。同時，應使民工真正成為城市人口，獲得與城市戶籍人口相同的市民待遇，消解城市日益嚴重的“新二元結構”，在要素自由流動的前提下，縮小城市化進程與工業化進程之間的差距，并進而實現城鄉間和地區間人均收入和生活質量的平衡。

為實現上述目標，需要以戶籍與土地制度改革為突破，應使農村宅基地所對應的建設用地指標成為可以^、市交易的資產，讓跨省進城務工的農村人口將其擁有的建設用地指標帶到其就業所在地，并借助集體議價或專業的金融平臺，以合理的價格換取當地城鎮戶籍、社會保障、公共服務等。

筆者建議將未來的戶籍改革和城市內部社會融合的工作重點轉向大城市，特別是非戶籍人口比重特別高的東部大城市。同時，必須改變地方政府片面追求當地經濟總量增長的激勵，使其更為關注人均GDP和人均收入的增長，減少對于勞動力和建設用地指標跨地區再配置的障礙。相應地，中央政府應將財政轉移投向勞動力流出地的教育、醫療等公共服務，以及基礎設施建設。