誰在掌控地鐵安全“命門”

密閉的車廂吞吐著海量的人流，在大街小巷的地下空間高速穿梭一在全國多座城市“大干快上”的地鐵工程縮短了城區(qū)距離，拉動了GDP，也為市民出行帶來新的不確定因素。

2008年11月，杭州地鐵工地發(fā)生大面積地面塌陷，致17人死4人失蹤，2009年12月，上海地鐵發(fā)生列車相撞事故，全線癱瘓4小時；2010年7月，北京地鐵工地事故致2死8傷……直至最近，“冒死爺”鐘吉章爆料廣州地鐵施工瞞報質(zhì)量問題，讓喜迎亞運的廣州市陷入尷尬。

“冒死爺”的視線之外，還有多少被捂緊的蓋子?倘有一天出現(xiàn)地鐵事故，又該由誰為此負責? 面對動輒上百億的投資，民眾有權(quán)利追問到底：究竟是誰掌握著地鐵安全的命脈?

商業(yè)利益左右的長官意志

從規(guī)劃、論證、勘察、設計，到舡、監(jiān)理、檢測、調(diào)試、運營，地鐵工程是個環(huán)環(huán)相扣的復雜系統(tǒng)，每一個環(huán)節(jié)的疏忽懈怠，都可能引發(fā)一系列連鎖反應。

同濟大學地下建筑與工程系教授廖少明告訴《瞭望東方周刊》，從整個地鐵工程的流程來看，我國基本是照搬西方的模式，程序本身沒有什么漏洞，關鍵是執(zhí)行不到位：“可以說每個環(huán)節(jié)都存在問題。”

大多數(shù)城市目前的問題是，前期工作極為簡略疏漏，充斥著長官意志，隨意性強，缺乏科學精神。

比如規(guī)劃的變動性強。地鐵規(guī)劃系政府主導，一般由當?shù)氐某鞘薪ㄔO系統(tǒng)負責，需省市級的人大審查批準，照理來說非常嚴肅，不能輕易改動，實際上卻常常“邊規(guī)劃、邊建設、邊修改”。

一位在上海參與工程建設的香港工程師早在幾年前就對地鐵規(guī)劃的匆忙草率感到擔憂，他曾對本刊記者說：“在香港建地鐵，大部分時間都是花在前期的規(guī)劃和設計上，真正建設的時間并不長；而內(nèi)地卻正好相反，規(guī)劃設計的速度很快，但是問題很多，常常邊修邊改。”

另一方面，地鐵規(guī)劃常因商業(yè)環(huán)境或利益驅(qū)動而改變。

杭州地鐵發(fā)生事故前，某區(qū)委就曾為了銀泰百貨的入駐而對地鐵規(guī)劃‘稍作修改”。浙江大學建筑學院區(qū)域城市規(guī)劃系教授周復多在分析多份相關城市的地鐵方案后發(fā)現(xiàn)：“地鐵線路本以居民的客流需求為主，但現(xiàn)在有些城市正變成以開發(fā)商的意見為主。”

不僅僅是地鐵線路，地鐵周邊地區(qū)的整體規(guī)劃也常常在開發(fā)商的糖衣炮彈下左右搖擺。上海地鐵系統(tǒng)的技術(shù)骨干劉洋(化名)對地鐵一號線的擁擠混亂感到無奈。他對本刊記者說：“一號線為什么那么擠?客流壓力為什么那么大?就是因為周邊規(guī)劃根本不控制。我們在規(guī)劃建設一號線的時候，終點站莘莊那里原來根本就沒有什么人，但房產(chǎn)商都隨著地鐵走。這時候領導又要怪罪我們沒有控制好客流。中國的地鐵沒辦法控制客流。

工期為政績服務

長官意志對地鐵工程的影響還體現(xiàn)在工期和進度上。

劉洋將這一現(xiàn)象概括為：“上海為了世博會，廣州為了亞運會，深圳為了大運會。”

根據(jù)地鐵建設規(guī)范，一般在地下工程施工之前，應留出足夠時間給施工和設計單位，對周邊管網(wǎng)等情況進行調(diào)查，這就需要3個月到半年的時間；項目建成后，必須空轉(zhuǎn)6個月以上才能正式運營，新的設備進來后還必須調(diào)試磨合。但為了趕工期，這些規(guī)范常常形同虛設。

為了迎接世博，上海在2007年制定了世博前軌道交通超過400公里的目標，而當時的軌道交通總長度僅為123公里。也就是，平均每年要建設100多公里。

劉洋告訴本刊記者，地鐵工期有一個合理的區(qū)間，一般來說，一條20公里地鐵的合理工期在5-6年左右，國外沒有八九年，根本修不成一條地鐵。

但在地鐵項目一擁而上的當下，國內(nèi)地鐵的建設遠遠超過了平均速度，最快的北京房山線僅花了2年時間就已建成。

這就形成了一個怪象。領導拍腦袋決定工期，為了完成進度，下頭人拼命縮減必須的程序，最后完成了項目，反過來似乎又論證了領導的決定是正確的，盡管“后墻不倒”的背后隱患重重。

以本次爆出質(zhì)量問題的混凝土澆灌為例。混凝土凝結(jié)的時間，至少需要7天。7天以前不能開封。但為了趕工期，一些施工隊往往過了三四天就提前開封模板，這就容易產(chǎn)生裂縫。為此，施工隊常常提高設計標準，但隱患依然存在，還造成了人為的浪費。

不合理的趕工期勢必會影響地鐵建設的結(jié)構(gòu)和壽命，進而影響地鐵安全。北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥告訴本刊記者：“大多數(shù)城市的前期決策就有問題。按理說論證就要幾年。好多城市為什么總出問題?根本就沒有科學的論證，比如地鐵口留的空間不合理，很多問題后期是不可更改的。”

設計單位趕工造假

對地鐵線路、項目細節(jié)起著關鍵作用的設計單位，是地鐵安全命脈的又一掌舵手。

杭州的地鐵事故中，設計單位北京城建設計研究總院的設計方案就存在嚴重缺陷，主要問題是地下連續(xù)墻設計埋人土體深度嚴重不足，不能有效抵御大量的車流活載以及土體遇水飽和度等，造成整體坍塌。

縮減的工期在整個地鐵工程建設過程中形成不斷累加的蝴蝶效應，設計單位同樣受到影響，往往一開工就搞業(yè)務設計，而沒有時間詳細規(guī)劃，導致相互抄圖現(xiàn)象，圖紙設計質(zhì)量低下。

一些科學評審的工作在趕工中被忽略。

廖少明告訴本刊記者，因為大的設計院本身往往擁有勘察資質(zhì)，所以許多項目的勘察和設計實行“一體化”，現(xiàn)場勘察的費用高、時間長，效果卻不是立竿見影，常不受人關注。

為搞清地質(zhì)狀況，必須在施工現(xiàn)場大量鉆孔，不同工程有不同的距離要求，在上海、杭州這樣地質(zhì)條件復雜的地層還需加密間距。現(xiàn)場工作完成后，緊接著就是取圖、試驗。廖少明介紹說：“這屬于科學實驗工作，需要非常嚴謹，但是有些設計單位很不嚴謹，為了趕工期、節(jié)省費用而少鉆孔，甚至造假數(shù)據(jù)。”

知情人士稱：“現(xiàn)在地鐵規(guī)模上得太快，鐵路上海設計院天天加班，都來不及做。這就不排除項目落在一些年輕沒經(jīng)驗的工程師手里，加上太過忙碌，很多細節(jié)問題都考慮不到。”

“鐵老大”獨占鰲頭

接受采訪的多名人士告訴《瞭望東方周刊》，在地鐵設計和施工的主要流程中，“鐵老大”系統(tǒng)占據(jù)了全國的大部分市場。

地鐵的設計單位一般須具備建筑工程甲級資質(zhì)，且具有鐵路設計資質(zhì)。目前，除了鐵道部下屬的設計院，地方上具備專業(yè)隊伍的僅有北京、上海、廣州這三座最早發(fā)展地鐵的城市。

施工單位更復雜些，但總承包單位的資質(zhì)要求同樣很高，一般要求一級以上建筑資質(zhì)，同樣需要鐵路施工資質(zhì)。放眼全國，符合資質(zhì)的企業(yè)幾乎均在鐵路系統(tǒng)。

南昌軌道交通有限公司的王飛(化名)正親眼見證著南昌市第一條地鐵慢慢建設成形。因剛經(jīng)歷過招投標，他對地鐵設計，施工的各方力量對比有了切身感受。他告訴本刊記者，在設計方面，鐵道部下屬單位與地方設計院基本平分秋色；而在施工方面，全國具備總承包資質(zhì)的單位總共只有40家左右，“中鐵”序列的就有近30家，其余10家來自北京、上海、廣州。全國70％～80％的地鐵施工業(yè)務都由“鐵老大”承接。

“鐵老大”下屬的勘察設計系統(tǒng)源于1950年成立的設計局(后改為設計總局、基建總局)，負責新建、改建、恢復鐵路等基建工程的勘測設計工作。主要設計力量是鐵道部第一、二、三、四勘測設計院。

2000年，中國鐵路工程集團有限公司與鐵道部脫鉤，第一、二、三、四勘測設計院劃歸鐵道部直接領導。為加快鐵路部門政企分開、主輔分離，2003年11月，鐵道第二、三勘察設計院回歸中國鐵路工程集團有限公司。

施工方面，中國中鐵股份有限公司和中國鐵建股份有限公司的下屬企業(yè)是“鐵老大”的主力軍。

中國中鐵股份有限公司是由中國鐵路工程總公司以整體重組、獨家發(fā)起方式設立的股份有限公司。其前身是成立于1950年的鐵道部工程總局和設計總局。中鐵下屬的一局一二十五局均具備鐵路施工資質(zhì)。

中國鐵建股份有限公司的前身是中國人民解放軍鐵道兵，組建于1948年7月。1984年1月，按照黨中央決定和國務院、中央軍委命令，鐵道兵全體官兵整建制集體兵改工，為中國鐵道建筑總公司。 劉洋說，鐵路系統(tǒng)的施工隊伍不少是鐵道兵出身，干起活來有部隊的特點，戰(zhàn)斗力強，吃得起苦，能打硬仗，但由于過去習慣于山嶺野地里做活，與上海等地的施工隊比起來相對粗糙，精細化程度不夠。

王飛則感覺到，“與地方上的企業(yè)比起來，鐵道部下面的企業(yè)沒有那么好溝通、協(xié)調(diào)，他們有時候同時接到高鐵等其他任務，就會影響到地鐵項目的進度。”

為了打開市場，或是為了解決龐大工人的生存問題，“鐵老大”有時甚至愿意接下“虧本買賣”。這讓地方企業(yè)感覺難以匹敵。劉洋說：“民營企業(yè)也競爭不過它。”

失守的防線

與一般的建筑項目類似，雖然施工的總承包單位具備很高的資質(zhì)，實際操作中卻因?qū)掖蔚霓D(zhuǎn)包、分包，讓工程風險逐步放大。杭州地鐵塌陷事故工程就曾被轉(zhuǎn)包四次。

因為目前上馬地鐵項目的絕大多數(shù)城市資金力量并不充裕，工程造價的壓低就導致各方減少投入。

劉洋稱，國家投資部門在鐵路、公路、地鐵等的招投標中，常常采用保守的招投標方式，設備采購合同多為固定價格的“閉口合同”，在成本預算上考慮不全。在合同簽訂后，通常會出現(xiàn)市場材料的價格波動或額外的自然環(huán)境導致建設成本增加，導致施工單位無法保本，甚至出現(xiàn)虧損。

而為了節(jié)省工程進度，包工頭往往把地基加固、土方開挖等各類工程分給具備專門資質(zhì)的施工隊，分包層級越多，利潤攤得越薄，落實到最后的施工時間也越短，分包商很難再有時間吃透資料。轉(zhuǎn)包分包的盛行也使得工程權(quán)責混亂不明。

工程監(jiān)理的形同虛設則使得地鐵的質(zhì)量保證失去又—道屏障。

劉洋告訴本刊記者，監(jiān)理制度從1987年建設京九鐵路時開始推行。20多年下來，項目承包方、業(yè)主方、監(jiān)理方三方絕對獨立的基本原則都沒有落實，工程監(jiān)理往往由承包方子公司或關聯(lián)公司的員工擔任。具體人員則往往是不能勝任復雜工作的“老弱病殘孕”。“假監(jiān)理”的泛濫使得材料使用失去控制。

劉洋發(fā)問：“廣州的事件中，首先跳出來說話的應該是監(jiān)理方而非檢測公司。可是監(jiān)理單位從頭到尾都沒有出現(xiàn)過，這是為什么?”

所有者缺位

北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥將地鐵建設過程中出現(xiàn)的種種不合理現(xiàn)象歸因為深層的制度原因：所有者缺位。

地鐵項目普遍存在的隨意性讓他暗暗心驚：“一投就是幾百個億，但大部分從事規(guī)劃的人根本就沒有任何經(jīng)驗。每個城市都在交學費，幾百億的東西拿來‘練手’是不行的。”

他說，就算引進個別的專業(yè)人才，也代替不了決策層的重要性。

北京大岳咨詢公司是北京地鐵4號線項目的融資顧問。這是中國首個采用PPP模式建設并獲得成功的基礎設施項目。在這一項目中，政府負責公益性部分的投資(100億元左右)，社會投資者負責營利性部分的投資(香港地鐵和首創(chuàng)集團投資近50億元)，并由后者負責建設及30年的運營、維護。30年后，這兩家公司將無償?shù)貙⒌罔F4號線交給政府。若想繼續(xù)經(jīng)營，則需另交一筆費用。

從國外發(fā)展地鐵的投融資及經(jīng)營實踐來看，政府主導、私營參與、投資主體多元化的市場化運作模式已經(jīng)得到了普遍應用。

金永祥觀察到的現(xiàn)象是：“如果財政把錢給國有企業(yè)，國有企業(yè)再從銀行貸款把地鐵建起來，這里面的貓膩和浪費太大，地鐵投資在這一塊浪費掉的資金大概就有20％～30％。”

但民間資本參與的難度很大。金永祥對此有著清醒的認識：“幾百個億的項目，誰愿意放手，誰不想自己招投標啊?”