立法容易執行難

湖南開啟了中國行政程序立法的破冰之旅。

歷時半年起草的《湖南省政府服務規定(草案)》出爐，并公開向社會公眾征求意見。這是國內首部關于“服務型政府建設”的省級政府規章。

2010年8月21日，主題為“服務型政府法治化”的南岳論壇在長沙召開。一天百人發言，每名發言者限時10分鐘，言者踴躍，座無虛席。主持人、最高人民法院副院長江必新平等對待與會的高官或百姓，誰都不多給一分鐘，有人笑言，就像“秉公執法”。

會議誕出《湖南省政府服務規定》草案，成為湖南省領先全國的行政程序立法的又一力作。

中南大學法學院副院長，博導、《湖南省政府服務規定》的重要起草者之一的陳云良對《瞭望東方周刊》介紹，該“規定”旨在解決政府“能做什么”。

2009年度國家社科基金重大項目招--標時，從事經濟法研究的中南大學法學教授陳云良申報了一個“建設服務性政府研究”的課題，因為該課題偏向行政法，他求助同校兼職教授江必新合作。江必新的另外一個職務是晟高法院副院長，行政法專家。

但是，命運之神并未垂青這次招標。由于答辯的評委都是管理學、公共管理專家，該課題被冷落。

行政機構“作繭自縛”的革命

2010年4月1日，《湖南服務型法治政府的初步意見》完稿。

4月16日，湖南省委書記周強率領湖南各廳局20多名領導干部抵達中南大學，聽取《湖南省政府服務規定》起草意見。

陳云良將該草案定名《湖南公共服務規定》，周強的建議則是《政府服務規定》。

從2008年《湖南省行政程序規定》開始，湖南開啟中國行政程序立法破冰之旅。隨后，《湖南省規范性文件管理辦法》、《湖南省規范行政裁量權辦法》相繼出臺。2010年10月出臺《湖南省政府服務規定(征求意見稿)》。

從一開始，湖南的行政立法就試圖借助專家和民眾的力量，給政府和官員的權力“帶上鐐銬”。

2008年4月17日，國內首個系統規范行政程序的地方性法規《湖南省行政程序規定》出臺，填補了中國行政程序法典立法空白。2008年10月1日，該《規定》正式實施。

此后，湖南開啟了一場行政機構“作繭自縛”的革命。

《湖南省行政程序規定》出臺后，一些紅頭文件很快成為“整肅”靶子。

2010年8月20日下午，湖南省耒陽市召開第29次政府常務會議，研究法制建設、消防、為民實事等工作。與以往不同的是，與會人員多出10名普通市民代表。

“提升行政程序法律法規和提升政府服務的法律法規是建設法制政府的核心和框架。”湖南省政府法制辦主任許顯輝告訴《瞭望東方周刊》，湖南省制定法律法規采取廣泛集中民智的方式，采用科學決策和民主決策，建立一種政府與民眾的合作互助的關系。

立法容易執行難

“立法容易執行難。法制體系越來越完善，但從執行情況來看，并不樂觀。今年來看，一些政府部門在信息披露等方面仍然存在不少問題。”長沙一名律師說。 2010年，“金浩茶油致癌”事件讓湖南法制建設面臨大考。

金浩茶油部分產品在2月份出現安全問題，緣何8月份才向消費者披露?半年過去，企業除了答應召回產品、表示道歉，處理結果如何?信息公開方面，沒有后音。

10月14日，湖南省質量技術監督局一名負責人回答本刊，“‘金浩茶油’事件至今還沒有調查結果出來!”具體原因也無法告知。

根據《湖南省政府服務規定》(草案)第三十九條(政府信息公開服務)各級人民政府及其辦公廳(室)、各部門應當建立健全政府信息公開機制，完善政府信息公開方式，依法主動公開政府信息；對公民、法人或者其他組織申請公開政府信息的，應當依法答復。

就在此事發生之前，湖南另外一起事件引起公眾關注。

湘雅附二醫院“蘆筍片”高價事件引發熱議。出廠價15.5元／瓶的蘆筍片，在湘雅附二醫院以213元／瓶的價格售賣給患者，利潤高達1300％。其新聞發言人對媒體表示，系振湘公司代表政府部門幫助采購。媒體報道，振湘醫藥的多名股東名字與曾在湖南省衛生廳有關機構任職的多名官員名字相同。此事至今沒有下文。

10月17日，本刊記者致電湖南省衛生廳新聞發言人，他表示，相關責任人已經移交司法機關，案子還未完結，相關部門正在對此事進行調查，暫時也無法告知其他內容。湖南省物價局副局長馮躍文則告訴本刊記者，現在紀檢部門介入調查，處理結果和責任劃分應當詢問紀檢部門。

9月4日，鳳凰縣“天下鳳凰”酒店發生一起少女跳樓死亡事件。9月8日案件偵破，5名犯罪嫌疑人落網，該少女疑似在生前被猥褻、強奸。

當地政府網站公布了數條信息，但給外界留下諸多疑問，以致該事件成為網絡熱點。一名持續報道此事的記者告訴本刊，“采訪異常艱難!”事發一月之久，也未組織一次正式的新聞發布會，該事件一度成為網絡熱點新聞“榜首”。

權力運行晾曬在“陽光”下

這一系列的事件，暴露的是在系列政府規章出臺之后，政府在信息公開、監督體系等方面存在疑難。

當然，湖南省政府在信息公開方面也不乏成功案例。

2008年3月20日，湖南平江電視臺記者吳華自稱在該縣自然風景區石牛寨發現了老虎，并拍下了20多秒的錄像畫面。湖南專門撥出10萬元經費用于調查錄像。24日，湖南省林業廳公布調查結果：平江疑似華南虎錄像系造假。26日，湖南平江旅游局長等4人因錄像造假被立案。湖南省政府及時公布信息，事件迅速得到平息。

該事件與此前發生的周老虎事件相比，問題解決迅速、信息公開透徹，成為政府“信息公開，’取得成功效果的“標本”，也被外界稱作政府應對突發事件的學習典范。

2010年6月，湖南省發改委門戶網站開設了辦事指南，將71項規范權力運行制度逐項上傳，全部上網公開。

湖南省公安廳針對公務接待開始了一場“革命”，其中頗具“殺傷力”的一項措施是實行公務接待按月通報制度，對廳領導、廳屬各單位的每筆接待費每月據實通報。

這種全過程、全方位地將權力運行晾曬在“陽光”下，避免權力運行失范的做法，受到民間支持。

“模糊空間vs適度原則”

在限制過度作為和不作為的方面，政府一些部門仍然難以把握尺度。

今年4月，湖南株洲交警下達人均查糾違法任務一事遭遇爭議。湖南省法制辦行政執法監督處相關負責人和法律專家都認為這種管理方式不可取，他們擔心：交警為完成任務，很可能會失去平和的執法心態，從而在程序、自由裁量權等方面出現問題。

《湖南省政府服務規定》草案起草者之一、湖南師范大學法學教授黃捷說，他身邊就有一起無中生有的“農家樂”故事。有一拆遷戶，原本是一套普通房子，后來變成了偌大的“農家樂”。而據當地農民證實，“拆遷以前，根本沒有這一項目，但補貼的時候多給那一戶補貼了100多萬。”

“這就是政府的裁量權問題。”黃捷教授說，等協議一簽，房間一拆，什么證據都沒有了，而有些不拆的卻當成了釘子戶。

“因而，政府的任務還十分艱巨。”黃捷教授指出，現在監督力度、常規化都還不夠，下級政府不按程序辦事。第三方評估

陳云良認為，第三方的監督是一個關鍵問題，“各級人民政府可以委托高等院校、科研機構、中介組織等，對公共企事業單位、社會組織提供國內公共服務的情況進行評估。”要實現法治政府的目標，僅靠政府的內部監督是不夠的，還需要言論自由、輿論監督與司法獨立。

陳云良說，第三方評估就能很好監督，“花瓶法律”很多，沒有得到很好的執行，“我希望政府的問責不是一場政治秀。”

許顯輝說：政府服務公開，不僅局限于行政機關，公共服務企業的企事業單位也要公開，像自來水公司、電信、基層自治組織、村居委會，還有社會組，織及基金會，“現在我們只是簡單地從行政力量上的公開，最后要過渡到影響公眾利益的社會力量的公開。”

黃捷教授提出，政府應謹慎用權，要由管制型政府向服務型政府轉變。政府嚴格提升服務意識，讓老百姓感受到服務，大家才會心服。