溫州“鎮級市”概念發酵

時隔三年后，溫州再提強鎮擴權。在樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、蒼南縣龍港鎮，老百姓茶余飯后都在議論—個話題：以后我們是叫鎮還是市?

今年2月下旬，溫州市委書記邵占維表示要把上述五個試點強鎮建設成為“鎮級市”，這被外界解讀為溫州開始銳意推進小鎮城市化進程，強鎮擴權再次提上議程。

然而，《瞭望東方周刊》記者在溫州當地采訪獲悉，邵占維提出“鎮級市”概念后，塘下鎮的試點鎮身份仍未獲得瑞安市批準。同時，知情人士透露，“鎮級市”改革尚需經過溫州市委常委會議通過，個別細節也許還會發生變化。

“鎮級市改革還有待時日加以檢驗。”龍港鎮黨委書記林萬樂告訴本刊記者。塘下鎮政府的一名工作人員則直言不諱：“鎮級市改革與2007年開始的小城鎮試點沒有太大區別，換湯不換藥。”

在溫州“強鎮擴權”沖動的背后，試點鎮與縣市的博弈才剛剛開始。

好比“大人穿小孩衣服”

溫州蒼南龍港鎮，狹窄的車道傳出嘈雜聲浪，人力車、摩托車和私家車爭相搶道，貨車毫無秩序地?？吭谑袌龊蜕啼侀T口。

然而，這里任何一個貌似普通的行人，都有可能是個身價幾千萬甚至過億的生意人。

龍港鎮的常住人口和外來人口已將近40萬人，規模與溫州泰順、文成兩縣相當，而生產總值和財政收入則分別是泰順、文成兩縣的兩倍多。

軟環境與經濟實力倒置，龍港鎮的情景同樣出現在其他試點鎮。在塘下鎮，20多年前建成的塘川街路面破損不堪，但因缺乏資金未能動工改造；在柳市鎮，物流貨車因為道路狹窄連掉頭都很困難。

“以經濟實力作比照，溫州這些鄉鎮的城市化建設水平絕對位列全國末尾?！痹跍刂荼镜卣搲希W友甚至如此感慨。

城市發展和規劃的落后成了當地社會經濟發展的瓶頸。2003年起，柳市鎮的許多企業開始外遷，一些企業把研發中心和銷售中心遷到了上海等地；更有甚者，整體搬遷離開了柳市。

計劃經濟體制沿襲至今的鄉鎮政府權能已無法滿足強鎮的社會發展需求。環保問題、村鎮規劃、安全生產、用水供電……經濟發展所帶來的一切問題，鄉鎮因囿于權限均無法解決，只能上報上—級主管部門。

“看得見的管不著，管得著的看不見?！绷秩f樂說出了鄉鎮政府的無奈。

更要命的是，鄉鎮缺乏獨立財政權，直接導致公共基礎設施及其他社會保障建設嚴重滯后。

2007年柳市鎮財政總收入達到10.87億元，但留給鎮里的卻只有9500萬元，還不夠人員工資(包括教師)和辦公經費開支。捉襟見肘的鎮級財政根本無力負擔大量公共建設，更別提擴大發展。

“城市公共服務的提供、設施的改善和管理水平的提高，都需要有公共財政作為保障。但原先的財政體制束縛了鄉鎮的權力?！睖刂菔形h?；A理論教研室教授金勇興告訴本刊記者，“這就好比人長大了，但總不能一直穿小孩衣服吧?！?/p>

“鎮級體制、縣級工作量、市級要求”成為這些強鎮體制運行的一個真實寫照。于是，擺脫體制的羈絆，向上要“權和錢”成了這些強鎮發展的內在訴求。

屢次夭折的強鎮擴權改革

溫州強鎮擴權改革，肇始于十多年前。

當時，龍港不銹鋼、柳市電器等早已是全國聞名的經濟集群。但與經濟快速發展相比，這些強鎮的社會管理卻仍停留在農村小集鎮層面。

1996年，作為農民自費建城樣本的龍港鎮，被國家11個部委列為小城鎮綜合改革試點。

龍港鎮首次擁有了自己的“小金庫”和縣里“委托授權”的部分管理權限，迅速躍升為溫州第一強鎮。迄今在龍港的高樓大廈中，很大一部分仍是那時候建造的。

然而，權力和利益的重新分配必定伴隨著矛盾，縣(市)鎮之間傳統的條塊分割體制并不那么容易理順。“聽鎮長的還是聽局長的”，始終是個問題。

幾年后，蒼南縣政府全面收回了曾經下放給龍港的“部分縣級管理權限”，所謂的“改革試點城鎮”被架空，鎮金庫也成了一個只有外殼沒有儲備的空架子，龍港的經濟水準陸續被其他鎮區超越。

同樣的尷尬也出現在其他強鎮。在塘下鎮，2003年設立的鄉鎮級行政審批服務中心曾被授予相應的審批權限，瑞安市相關職能部門均派駐窗口工作人員。但不久，審批中心的權限相繼被有關部門收回，窗口成了收發室和咨詢室。

縣(市)鎮、各職能部門間的利益之爭，最終讓‘傲權’流產。

2007年，浙江開始自上而下推動鄉鎮行政體制改革，溫州強鎮擴權再次提上日程。

當年4月，浙江省政府出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，要求財政、土地、投資項目核準等10項縣級經濟社會管理權限下放給141個中心鎮，柳市、塘下、甌北、鰲江、龍港五鎮均位列其中。

《意見》用八個字來表述擴權的基本原則：依法下放、能放就放。

然而此后很長一段時間，《意見》仍停留在文件階段，溫州及各縣市既沒有形成具體的方案和細則，也沒有下放縣級權限。塘下鎮一名官員對此十分憤懣：“所謂的中心鎮試點并沒帶來任何成效?！?/p>

屢試屢敗，溫州市強鎮擴權再次回到原點。值得一提的是，同批作為浙江省中心鎮試點的紹興錢清鎮，因為獲得了獨立的財政權、行政審批權等，經濟實力迅速增強。在強鎮擴權一年后，該鎮可用資金從6000萬元激增至近3億元。“窮爸爸”是否愿意放開“富孩子”

各個強鎮發展趨緩、外市鄉鎮迅猛超越，讓溫州各級政府不得不臨危思變。今年2月，“鎮級市”的提法迅速引起廣泛關注，也被認為是溫州開啟強鎮擴權的明示決心之舉。

實際上，2009年6月底，溫州就已出臺《關于推進強鎮擴權改革的意見》，規定：試點鎮的黨政一把手將“升級”，試點鎮的書記進入所在縣(市)委常委；鎮長明確為副縣長級，列席縣(市)政府常務會議。

“鎮長第一次被明確為副縣級干部，是此輪改革最大亮點?！饼埜坻傸h群辦主任吳紹周認為，行政級別的上調將保證改革的穩定性。

此外，縣(市)派駐強鎮的機構要建立分局。在權限方面，實行分局審批、縣局備案。2010年1月，龍港鎮率先成立行政審批服務中心，涉及26個部門137項行政審批項目可以就地辦理。

然而，放權仍被質疑并未觸及體制框架本身。塘下鎮組織委員陳曉峰告訴本刊記者：“所謂放權，是下放到縣(市)職能部門在強鎮的派駐機構，并沒有真正下放到鎮里。”也就是說，是通過縣(市)部門領導兼任或“L升級”派駐部門負責人，來解決鎮級管理部門缺乏執法、審批等權力的問題。

即便是此類并不徹底的“放權”，也是強鎮與縣(市)多次激烈談判的結果。

據了解，龍港鎮要求蒼南縣下放88項權力，但批復通過的只有49項，鎮里得到的權力僅有8項；在鰲江，40多項放權要求只批復了20項，權力依然集中在分局和便民服務中心。

塘下鎮的強鎮擴權試點至今仍未得到瑞安市委市政府的批復，這不禁讓人擔心此番改革會不會重蹈2007年的覆轍。

“窮爸爸富孩子，沒有哪個爸爸愿意把這些利益拱手相讓?！苯鹩屡d對此頗為擔憂，五個試點鎮都是當地的經濟中心，其財政收入幾乎占據各縣(市)的半壁江山。如諸多鞋革、服裝品牌企業云集的甌北鎮，更是貢獻了整個永嘉縣70％以上的財政收入?！案母镆脖仨毧紤]到這些縣(市)的實際?！?/p>

“如果縣(市)自身的權力和實力都不夠大，強鎮擴權怎么可能一步到位?”林萬樂對此也不樂觀。

浙江財經學院講師姚莉認為，要使鄉鎮一級獲得相匹配的財權和事權，“權力下放的主體不應局限于縣級政府，它必須向上擴展到市級甚至省級政府。”