土地一級開發(fā)“退出令”

一片限購聲中，樓市走向成疑。而此時(shí)，“地根”調(diào)控又邁出實(shí)質(zhì)一步。

9月中，國土資源部一紙土地一級開發(fā)的“退出令”落至各地土地整理儲備中心。該文件提出，要對土地市場進(jìn)行專項(xiàng)整治，并明確了主要任務(wù)及時(shí)間表——在2011年3月底前，土地儲備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤;各地國土資源部門及所屬企事業(yè)單位不得直接從事土地一級開發(fā)。

自2004年“8.31大限”(2004年8月31日后所有經(jīng)營性土地采用“招、拍、掛”方式進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓)以來，土地二級開發(fā)早已進(jìn)入相對市場化階段;但作為產(chǎn)業(yè)鏈條更上游一環(huán)，土地一級開發(fā)始終未能擺脫灰色影子，飽受詬病。

土地財(cái)政與房價(jià)高企之間千絲萬縷的聯(lián)系，更令變革如在弦上。一紙“退出令”看似突襲，實(shí)為調(diào)控“地根”之必然。

突然的“退出令”

“這個(gè)文件很突然!”金隅嘉業(yè)項(xiàng)目拓展部經(jīng)理姜新萍說，“我和一些同行交流過，大家都不知怎么解讀這個(gè)規(guī)定。”

金隅嘉業(yè)母公司金隅集團(tuán)為北京市屬國企，在北京擁有大量土地。公開資料顯示，金隅集團(tuán)旗下目前土儲面積達(dá)780萬平方米，多分布于京、津、渝3個(gè)直轄市。

而其在北京的土儲地塊，相當(dāng)一部分是位于四環(huán)附近的自有廠房，尚待一級開發(fā)。金隅高層曾在不同場合表示，如果條件允許，這部分土地可轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，注入其最大地產(chǎn)業(yè)務(wù)平臺——金隅嘉業(yè)。

接近金隅嘉業(yè)的經(jīng)紀(jì)人士透露，北京市政府幾年前一直在做土地一級開發(fā)收權(quán)工作，“主要手段是將一級開發(fā)權(quán)全部回收，交由4家市屬國企來做，金隅便是其中之一”。

北京市此前的一級開發(fā)模式為:以土地為抵押物向銀行貸款，以貸款作為拆遷補(bǔ)償;委托企業(yè)進(jìn)行土地整理;確定土地規(guī)劃和用途后，凈地招拍掛出讓。

按照國土部、財(cái)政部和央行于2007年聯(lián)合印發(fā)的《土地儲備管理辦法》規(guī)定，土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)對儲備土地進(jìn)行前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲備土地、實(shí)施前期開發(fā)進(jìn)行融資等活動。

2009年底，北京市國土局局長魏成林曾公開透露，在當(dāng)年土地儲備任務(wù)中，90%以上的項(xiàng)目土地一級開發(fā)將由政府主導(dǎo)。

進(jìn)入2010年，政府主導(dǎo)下的土地一級開發(fā)依然占絕對優(yōu)勢。鏈家機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)顯示，北京市今年土地一級開發(fā)資金投入達(dá)2700億元。其中2300億元來自土儲中心，只有400億元來自企業(yè)。

國土資源部的禁令，與北京市的此種構(gòu)想可謂南轅北轍。

消息人士透露，對于國土部規(guī)定，北京市土地整理儲備中心主任葉向忠也在和開發(fā)企業(yè)討論解讀。“我們和土儲中心領(lǐng)導(dǎo)碰過面，但他們也不能給出明確說法。”某北京國企副總表示。

SOHO中國董事長潘石屹對《財(cái)經(jīng)國家周刊》表示了自己的疑慮，“開發(fā)商名聲不好，所以由政府去做;現(xiàn)在政府也不做了，誰去承擔(dān)?”

同樣困惑的還有北京各區(qū)的土儲部門。房山區(qū)國土局人士表示，“國土部文件剛出來，我們就看到了，一直在研究，具體怎么執(zhí)行還在等市里出細(xì)則。”

房山區(qū)位于北京遠(yuǎn)郊，2009年以前，土地市場一直不溫不火，但借助城鐵利好以及北京城區(qū)迅速擴(kuò)容，在一年半內(nèi)突然發(fā)力。伴隨萬科、首開、中糧等企業(yè)進(jìn)入，從土地價(jià)格到樓市均大幅升溫。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者得到的一份房山市發(fā)展規(guī)劃資料顯示，房山區(qū)土地一級開發(fā)面積達(dá)2000公頃。“這些土地整理，要在3年內(nèi)完成。”上述國土局人士表示。而此前，房山區(qū)每年的土地整理進(jìn)度在200公頃~300公頃之間。

更為關(guān)鍵的是，房山區(qū)土地的一級開發(fā)工作中，企業(yè)主導(dǎo)的地塊僅占10%~20%。“如果馬上把這些項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)頭上，項(xiàng)目運(yùn)作肯定完成不了。”上述人士表示。

多重因素催變

政策的突變，出乎很多人預(yù)料，但原因并非無跡可尋。

“退出令”的緣由在國土資源部的表述中已可找到答案，即“深化改革創(chuàng)新制度建立國土資源系統(tǒng)反腐倡廉工作長效機(jī)制”。

房地產(chǎn)高級經(jīng)濟(jì)師章林曉對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者分析，國土部的主要目的有兩個(gè):一是提高土地一級市場開發(fā)的效率;二是為了國土資源領(lǐng)域腐敗問題的治理。

“原來地方政府在做土地一級開發(fā)拆遷時(shí)，主要通過談判，而現(xiàn)在交給企業(yè)去做，由政府一家開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)主體。眾多的開發(fā)企業(yè)參與競爭，土地整理速度應(yīng)該會有所提高。”

陽光100常務(wù)副總裁范小沖也表示，效率低造成的供地不足，被普遍看作房價(jià)高漲的重要影響因素。

國土資源系統(tǒng)的案件頻發(fā)同樣催促土地制度的變革。

來自國土資源部的信息顯示:自2009年開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作以來，國土系統(tǒng)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的官員達(dá)603人，移送司法機(jī)關(guān)650人。

2010年3月31日，國土資源部部長徐紹史在全國國土資源系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作會議上感慨，“國土資源系統(tǒng)已成為腐敗易發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域。”

貪案頻發(fā)背后是沿襲已久的土地開發(fā)制度。

在土地市場現(xiàn)行開發(fā)制度中，二級開發(fā)已足夠成熟。從招拍掛制度的全面實(shí)施，到設(shè)立多種競標(biāo)形式，基本實(shí)現(xiàn)市場化。一級開發(fā)市場卻始終未能放開。

在一級開發(fā)中，主要分征地、拆遷和設(shè)立規(guī)劃條件三項(xiàng)工作。按照北京市規(guī)定，企業(yè)在一級開發(fā)過程中，若使用自有資金，利潤不超過8%;若有銀行貸款，則利潤不得超過2%。但范小沖表示，“依靠政府關(guān)系拿到一級開發(fā)權(quán)，已經(jīng)成為一種曲線拿地方式。”

他透露，不少開發(fā)企業(yè)在一級開發(fā)過程中“埋雷”，設(shè)置拆遷、規(guī)劃等不確定因素，“嚇退很多不了解地塊的人，最終自己繼續(xù)進(jìn)行二級開發(fā)”。而被設(shè)置種種障礙的地塊，遠(yuǎn)未達(dá)到“凈地出讓”的標(biāo)準(zhǔn)。

“之所以存在這種操作空間，就是因?yàn)檎畬σ患壥袌龅膲艛唷！狈缎_說。

地產(chǎn)評論人楊少鋒同樣認(rèn)為，國土部政策的目的是規(guī)范土地市場，避免地方政府操控地價(jià)。“另一方面，地方政府和企業(yè)聯(lián)合來做，有利于公平競爭。比如要找哪家企業(yè)來做，需要招拍掛，這樣在未來定價(jià)等各方面都比較透明。”

此種觀點(diǎn)已有前車之鑒。2009年，順義區(qū)政府曾與其直屬企業(yè)大龍地產(chǎn)“合謀”抬高區(qū)域內(nèi)的天竺地塊。但因價(jià)格太過離譜而無人接盤，大龍尷尬接手。最終因付不起地價(jià)款而被罰沒2億元競買保證金。

“現(xiàn)在很多城市一級開發(fā)都是地方政府主導(dǎo)的，利益的大頭是地方政府，它會刻意炒高地價(jià)。”楊少鋒說。

變革動力不止于此。分析人士認(rèn)為，地方政府融資平臺的高負(fù)債以及中央政府對終結(jié)土地財(cái)政的決心，同樣成為制度變革的重要推手。

根據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康估算，至2009年底，地方融資平臺負(fù)債總量達(dá)7.38萬億元。銀監(jiān)會在今年也出臺“三個(gè)辦法一個(gè)指引”，限制此類貸款。

“用未來所謂的開發(fā)土地做抵押，換取大量貸款。土地整理好之后賣出去，這在土地價(jià)格暴漲的年代，風(fēng)險(xiǎn)很小;但土地價(jià)格出現(xiàn)波動，市場發(fā)生變化時(shí)，會給地方政府財(cái)政帶來巨大危機(jī)。”范小沖說。

北京市政府可以一年投入2300億元做土地整理，源于其雄厚財(cái)力;而對更多二三線城市，唯有舉債一條途徑，抵押物則是尚看不清未來的土地——土地財(cái)政的隱患令人擔(dān)憂。

楊少鋒分析，中央政府調(diào)控房價(jià)的決心很大，而地方政府保地價(jià)的態(tài)度也很明確。“退出一級開發(fā)，讓地方政府脫開直接利益，這樣它們只是監(jiān)督者而不是參與者，在管理時(shí)決策定位好把握一些。”

范小沖認(rèn)為這是行業(yè)走向市場化的必然。“這等于從根子上解決房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的市場化問題。現(xiàn)在是后期已經(jīng)市場化了，而前期根子上卻沒有，非市場因素對產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)生了不好的影響。”

退出爭議

對許多地方政府而言，從土地一級開發(fā)市場退出，難言輕松。

房山區(qū)國土局人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》表示，“市里邊怎么要求，我們就怎么執(zhí)行。但從北京目前土地儲備狀況說，政府做一級開發(fā)比企業(yè)要規(guī)范。”

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在房山區(qū)，一些項(xiàng)目雖然以政府為主體，但在一級開發(fā)的立項(xiàng)階段時(shí)，通常招一個(gè)立項(xiàng)主體，以國企為主。

上述人士表示，“國字頭”的往往按程序辦事，招社會企業(yè)則很難把握。雖然管理也很嚴(yán)，但很難按相關(guān)政策落實(shí)。“比如有時(shí)為加快項(xiàng)目速度，可能和村集體或個(gè)人達(dá)成私下協(xié)議，不按照評估標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，十有八九就歪了。”

接近房山區(qū)政府的人士透露，以往企業(yè)主導(dǎo)的拆遷中，常常自己定標(biāo)準(zhǔn)。但審計(jì)時(shí)，無法將所有費(fèi)用納入政府預(yù)算，此時(shí)就會出現(xiàn)長時(shí)間的扯皮。

過去的教訓(xùn)讓房山區(qū)政府下決心，將90%的一級開發(fā)權(quán)握在手中。上述人士說，按照區(qū)政府要求，一旦哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要拆遷，所有政府工作人員將分成若干個(gè)作戰(zhàn)組，下鄉(xiāng)做工作。“主要是宣傳政策，老百姓工作做通了，再簽字。”

“要是企業(yè)主導(dǎo)，這些活動都不好組織。”他表示。

此種模式不乏企業(yè)認(rèn)可，金隅集團(tuán)的人士對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，公司往往愿意拿政府主導(dǎo)拆遷的地塊，“因?yàn)檎嬲莾舻兀珡囊患夐_發(fā)商手里拿地，各種意外因素會很多。”

“所謂一級開發(fā)，最主要就是拆遷。”潘石屹說，以往由企業(yè)主導(dǎo)的拆遷，常有矛盾出現(xiàn)，因而后來改為政府主導(dǎo)。

“8.31大限”后，一級開發(fā)市場并未放開的一個(gè)原因是，其對企業(yè)的資金等資質(zhì)要求甚高，符合條件者寥寥，這也注定此項(xiàng)工作不可能脫離地方政府的掌控。

楊少鋒表示，不得直接參與一級開發(fā)，不等于不開發(fā)。土儲中心可以和企業(yè)成立聯(lián)合公司。“說白了，就是不允許政府再把這一塊壟斷，以求得公開透明。其實(shí)土地一級開發(fā)不可能離開政府。但完全由政府參與有許多弊端。”

“國土部可能是為了適應(yīng)現(xiàn)在的土地市場，進(jìn)行一些規(guī)范。有的省市適合這個(gè)政策，而北京從最近這兩年看，徹底退出不合適。”房山區(qū)國土局人士說。

他表示，飽受質(zhì)疑的地方債務(wù)危機(jī)，在房山并未顯現(xiàn)。“房山區(qū)并不是盲目融資，而是根據(jù)規(guī)劃來貸款。比如銀行規(guī)定2年還款期限，這塊地在2年內(nèi)肯定能供出去，我們會事先做好土地市場評估工作，不會在2年后還不起貸款。”

他透露，北京一些地方始終在嘗試，以土地儲備中心為主體，吸引國企來做開發(fā)。“這個(gè)形式是政府能掌控的。”

北京市與其他城市，房山區(qū)與其他城區(qū)，歷歷在目的特殊性都在表明，政策的落地，必然遭遇諸多障礙和困擾。

但楊少鋒認(rèn)為，政策只能一刀切。此前語焉不詳?shù)恼撸偙淮蛄苏劭邸?/p>

范小沖認(rèn)可成立合資公司來做一級開發(fā)，但他的判斷是一級開發(fā)會最終走向市場化，否則交給國企和原來性質(zhì)差不多，“政策完全可以迅速推出，它不涉及到市場那么多糾結(jié)的東西，只是針對政府部門，不再讓你壟斷一級市場了，劃到哪個(gè)節(jié)點(diǎn)，執(zhí)行就可以了。”

資料:

一級土地開發(fā)，是指在土地出讓前對土地進(jìn)行整理投資開發(fā)的過程。即由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地(毛地)或鄉(xiāng)村集體土地(生地)進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件(熟地)，再對熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。