美國為何沒有“駐京辦”

美國是一個國土遼闊的大國，為什么沒有出現類似“駐京辦”的機構?這與美國的權力架構及游說機制有關。美國各層次的政府之間是相互隔離的，各管各的，這就把地方政府駐華(盛頓)辦的必要性給抹掉了。而聯邦的議員與游說集團則發揮了“駐京辦”的某些功能:向中央爭取地方利益。

最近看到中國在裁撒駐京辦，才一拍腦袋想，美國沒有類似的駐華(盛頓)辦。那么，美國中央和地方的關系如何協調?

美國曾經沒有“中央”

美國確實是個獨特國家，這和它的建國過程有關，建國之初，是北美13個英國殖民地聯合造反。當初鬧獨立，就是它們嫌自己的中央——英國，在稅收上不公。雖是1770年代的事情，可已經可以看到，古往今來都一樣，中央、地方需要處理好的最關鍵問題，是利益分配。

當時英國國內協調，由各地代表，最開始當然是各領地貴族，在倫敦的議會商議，再和皇上討價還價。北美殖民地遠歸遠，從道理上說，也就是中央下面的一個“地方”。英國對北美殖民地沒有平等對待，英國議會沒有他們的代表，沒有討價還價的余地，殖民地利益也就無法保障。由中央拍板，叫收多少就收多少，任人宰割，稅收越來越高。而英國對北美最不了解的一點，就是離群索居的蠻荒之地，理性的現代政治學觀念，反而在那里成熟普及，“無代表不納稅”的口號，成為中央地方關系的斷裂關鍵。假如聰明點，英國應該立即接納殖民地代表進議會，修補不合理的二者關系?？上?，英國與其說太傲慢，還不如說是不夠“現代化”，也就是論現代政治學水平，中央低于地方，北美獨立大勢就變得難以扭轉。

當時所謂聯邦政府，也就是臨時各州來一些協商代表，總共幾十人。各殖民地認為，合眾國的“眾國”們，就是自己，之所以要“合”，因為獨立是個戰爭過程，打仗需要合力需要錢。當時聯邦政府和地方的關系，是聯邦政府向州政府攤派稅收作軍費，可所謂地方政府，一開始有原殖民政府和造反政府兩套班子，有些造反政府根本收不上錢來，也就沒錢交中央，國庫經常是一分錢沒有。

一旦脫離英國中央，各“地方”想的是，現在總算把亂收稅的中央踢掉了，還沒傻到要自己弄個新中央再來收稅的地步吧。這樣一個歷史背景，給新建立的美國自然帶來“反中央”傾向。所以，剛立國的美國沒有聯邦憲法，聯邦政府是個空架子，大家叫自己的州是“我們的國家”，把地方派到華盛頓的代表叫做“大使”。眾國哪天說不合了要散掉是很正常的事情。最后，是在各州相互協調以及對歐洲信用出現雙重危機的逼迫下，才下決心徹底“合”，開始建立聯邦憲法、認真構架聯邦政府，可是，這個不得已而為之建立的“聯邦政府”，仍然是越小越好的概念。

“中央”和“地方”

大家都熟悉美國強調個人自由，美國的保守理念就是從個人自由往上擴展的層層“地方”自由，從一個小鎮到一個小城到一個州，只不過個人叫“自由”，地方稱“自治”罷了。私有財產制和自由貿易是它的基礎，保障就是民主制度。所以對美國人來說，自由是性命一樣的根本，民主只是保障自由的一個手段。制度保障都是從憲法開始的。

建國13年后的聯邦立憲，徹底改變了“中央”和“地方”的關系。

首先就是稅收。以前聯邦政府向各州攤派費用，就是今天各國和聯合國的關系，各州欠稅也和今天聯合國的成員國欠稅情況類似。負責聯邦收稅的漢密爾頓收不到紐約州的稅，只好在《紐約郵報》自己刊登署名廣告:“本年度紐約州應繳稅款，本人尚無收到分文?！比A盛頓曾經描繪說，這是“國會怯怯地請諸州解囊”，它們還愛理不理。

聯邦立憲，開始確立了聯邦政府對公民的直接稅收關系?，F在我們都繳幾層互不相干的稅，縣、州、聯邦，各自決定自己稅率，各收各的稅，“中央”與“地方”相互之間誰也管不了誰，誰也不求誰。無形中，“美國人”概念也因此確立:“作為公民，我直接花錢養了合眾國政府”，當然也就是合眾國的人。同時也確立了現代公民觀念:“我直接花錢養了三級政府，養誰來為我服務當然我要決定”，所以憲法有兩層，除了稅收方式，就是直選權利，權利義務并舉并存。

這樣一來，從行政上，地方政府和中央政府的臍帶就徹底切斷了。話說回來，原來有聯系，也是地方神氣中央受氣。美國此后經濟發展和它的構架很有關系:高度自治和包產到戶刺激創造力積極性，應該是一樣的道理。

美國層層政府都是同構的三權分立，人們常常注意是三個分支之間的隔離、獨立，很少注意，就每個分支來說，它的上下之間也一樣是隔離的。上面說的行政分支如此，中央并不領導地方，司法、立法也一樣。就司法來說，只有案子在上訴的時候，案子本身一級級往上走，而上下級法院之間沒有任何領導和被領導關系。立法的議會也一樣，聯邦一級的參眾兩院，和地方的州議會沒有任何關系，前者立聯邦法，后者立州法，風馬牛不相及。在美國人原來的構想中，聯邦政府就是為地方解決一些他們不想管的麻煩事，諸如外交、軍隊這樣的勞什子，其他，我們管自己，自己掙錢自己花。這種橫向縱向都切割的設置，就把地方政府駐華(盛頓)辦的必要性給抹掉了。

立法者與利益團體的協調

但是，全球化時代的國與國之間都利益糾葛很深，更不要說美國的各州之間、州與聯邦之間了。聯邦立法顯然可能影響各州地方利益。在一個法治社會，這種地方與“中央”的溝通，也就集中在立法的國會議員身上。各州爭取自己州的民眾權益的訴求沖突，主要發生在電視直播的國會大廳，這些由各地選民直選的議員，在議會的公開辯論中，拚命為地方、也就是為自己選民的利益大聲疾呼，用公開的立法投票告訴選民，我是幫你們說話的，以爭取下次連任。

那么，背后的運作呢?政府直接面對民眾的構架，顯然有面對一盤散沙的問題，所以在各種方式之外還有這樣的思路:民眾總是可以歸為不同的利益集團，例如企業、工會、環保等民間組織、少數族裔等等，他們可以合法公開出錢雇人，專業地為他們整理材料、提供策略，為他們向國會議員陳情，也就是承認各利益集團(包括外國利益集團)政治游說的合法性。普遍認為，大量民眾如若沒有專業的游說協助，他們無法快速有效讓立法顧及自己的利益，這也使得議員們在立法之前，多了許多了解詳情的渠道。

可是，如何防止游說者行賄議員?這和綜合監督環境有關，游說者必須依法登記、公開自己，他們和參眾兩院總共幾百個議員，也就在無數家媒體、民間組織監督之下，立法辯論過程又在電視直播，如若發現貪腐必有司法懲治，如此等等，局限了非法行賄犯罪的空間。這些年最大的游說犯罪，是阿波拉莫夫欺詐案，主要罪行是欺詐自己的印第安社區顧客，拿的錢和游說服務嚴重不成比例。此案牽涉收受錢財的政府官員，有一名共和黨眾議員和一名前行政官員，前者涉及接受5萬多美元的國外高爾夫俱樂部招待等，后者涉及接受了幾百美元的音樂會運動會門票沒有申報。這在美國已經是非常轟動的貪腐案件了。

除弊必須依靠整體制度設置

美國的游說和立法這部分協調運作，仍然是公眾最不放心的一環，監督也一直在討論中。尤其它不僅涉及民眾與立法的關系，還涉及國外利益集團。例如日本豐田公司就具有龐大游說力量。越來越多的國家或地區，開始了解公開合法游說在美國政治中的意義，例如中國近年來用于對美國游說的花費翻了好幾倍。那么，如何保證美國立法者不被收買?仍然依靠監督制度的整體設置。例如豐田這次在美國國會聽證會之前大張旗鼓游說，最后還是不能改變國會對豐田造成39人死亡的故障原因和處理過程窮追猛打的追究。因為聽證會是電視直播的，議員只能對選民負責。所以，游說溝通方式的存在，和運作透明、監督機制健全、嚴格法治分不開。假如沒有這些先決條件，這種溝通協調方式早就不能生存。

裁撤駐京辦，固然因其弊端橫生，滋養貪腐?？墒?，我們在反貪廉政建設中，往往陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的陷阱。結果是頭痛腳痛輪番發作，始終沒有一個根治的方式。假如記者像狗仔隊一樣盯著娛樂圈一樣，盯著駐京辦和官員們的蛛絲馬跡，有違法行為拿到證據眼睛都不眨就可以見報，證據確鑿法庭立即嚴辦，那么，駐京辦貪腐也可以大為縮減。再進一步說，假如中央和地方、省和地區、地區和縣，不是一個如此嚴格自上而下的體系，許多由制度性弊端引出的問題，也就自然消解了。今天大家看到的體系，是一個官構架，實際上沒有民眾的位置。更不要說，一些駐京辦成為土皇帝的代理人，逾越界限，到了侵越法治的地步了。

所以，歸根結底，改革不是頭痛醫頭、腳痛醫腳，而必須是對整體制度設置的逐步改變。