什么樣的外資政策才更具吸引力?

改革開放以來，我國吸收外資從起步到發展再到快速發展，經歷了三個不同的發展階段。目前來看，我國吸收外資的總量已達到了一定數額，但是無論在吸收外資的方式、結構、地區平衡上還存在一些問題；加之，在當前全球各國經濟為擺脫金融危機而各自“明哲保身”的情況下，給我國吸引外資就帶來了更大的挑戰，“十二五”期間或日“后危機”時代，我國應如何選擇吸收及利用外資的政策是擺在我們面前的一大難題。

“十一五”期間中國吸收外商投資的發展

利用外資的絕對量保持較大規模改革開放以來，我國吸收外資年均增長20％，遠高于同期國民經濟增長速度，利用外資的規模和形式呈現出明顯的階段性，經歷了起步、發展和快速發展的不同階段。據國際貨幣基金組織的相關研究報告，上個世紀90年代，外商直接投資對中國經濟增長的貢獻率高達30％左右?！笆晃濉逼陂g，我國對外開放進入全面參與國際經濟合作與競爭的嶄新階段，利用外資在總量上繼續保持升勢，絕對量繼續保持較大規模。2006～2009年，我國累計批準設立外商投資企業120305家，實際使用外資金額3505億美元。截至2009年年底，我國累計設立外資企業近68萬家，實際使用外資9850億美元，我國已成為全球重要的跨國投資東道國，在國際投資領域的地位舉足輕重。

擴大利用外資規模仍存較大的空間單純從吸收外國直接投資的絕對量來講，我國已成為吸收外商投資大國，“十一五”期間實際利用外商直接投資每年都保持在800-1000億美元左右的高水平。但衡量一個國家吸收外國直接投資的數量僅僅看絕對量是不夠的，必須按國際標準綜合量化。

衡量一個國家吸收外國直接投資水平有兩個重要指標：外國直接投資存量占當年GDP比重，當年吸收外商投資占當年固定資產投資的比重及相對規模。聯合國貿發會的統計表明，2006年，中國單位GDP的FDI流入存量僅為11.1％，低于全球24.8％和發展中國家28.7％的平均水平。雖然改革開放以來我們累計實際使用外資金額超過9850億美元，但是考慮到外商投資企業終止運營、資產折舊和撤資等情況，按照國際的標準估測，2008年我國外商投資的存量為3780億美元(UNCTAD，2009)，相當于當年GDP的8.6％左右。占全球的比重不到1％。因此，盡管外商直接投資在中國經濟中已經占有較高的份額。但從世界角度看，其在中國經濟中的地位還是比較低的。

從上世紀90年代中期開始，中國出現了外資持續大規模流入、外匯儲備快速增加及國內銀行巨額存差并存的現象。1994年，外商直接投資占全社會固定資產投資的比重曾達到17.1％。2000年以來，我國利用外資在繼續保持較大規模的同時，增長速度放緩，明顯低于國內固定資產投資總額的增長速度。外資在國內固定資產投資總額中的比重持續下降。2003年，外商直接投資流入占固定資產形成方面，發達國家平均為6.7％，發展中國家平均為10％，世界平均水平為7.5％，我國當年的比重為8.03％，2009年這一比重則降為2.7％，顯示我國該項指標已遠低于世界平均水平。這一方面說明外商直接投資作為資金來源的重要性在不斷下降，另一方面也說明中國作為外商投資東道同的相對地位持續下降，外資流入速度開始放緩。

利用外資由數量擴張型向質量效益型努力的方向更加明晰改革開放以來，中國利用外資總體上是一種數量擴張型引資戰略，鼓勵出口導向型外商投資企業的外資政策貫穿于整個90年代?！笆晃濉逼陂g，外資本身存在的問題日益最現，如環境污染、產業結構與區域布局失衡加劇，地方經濟對外資的依賴程度不斷加大等。“十二五”期間，提高外商投資質量的要求將日益突出，對外商直接投資政策而言，要求投資更多地轉向面向國內市場的產業、轉向內陸地區、轉向高科技行業。

“十一五”時期我國利用外資存在的問題

流入中國的外商直接投資存量占發達國家海外投資存量的比例仍然較低歐美投資占全球外國直接投資輸出的60％～70％，而在我國比例并不高。這一方面說明美國、歐盟對華投資潛力還沒有充分挖掘出來，同時也意味著我國還沒有形成有利于吸收歐美投資的穩同基礎。從技術含量的角度來看，歐美對華投資的技術含量高于港臺地區和日本。目前歐美對華投資為什么相對較少?一是因為自然和文化距離等客觀因素，二是中國日前市場培育及服務能力仍比較弱，缺乏完善的投資者保護環境，三是在一些關鍵領域，如金融、電信，我國的市場準入政策限制了這部分具有國際競爭優勢的外資的進入，四是我國單一的投資方式在某種程度上也限制了大中型歐美投資者的進入。

外商投資的產業結構并未出現轉折性變化，外資的技術外溢效應與以市場換技術的期望之間尚存在較大差距 中國吸收外商直接投資一直主要投向見效快、資本產出效率高的第二產業中的下游產業，其中以加工工業和生活消費品行業為主，這跟中國在全球經濟體系中的分工地位，還有全球產業結構調整的過程緊密相連。長期以來，國家一直將獲得先進技術作為引進外商投資的主要目的。盡管吸收外資通過技術擴散、零部件生產在當地外包、技術服務、人員培訓等途徑在一定程度上促進了我國的技術進步、產業升級和出口產品結構的調整。但總體而言，外資把一些勞動密集型工序和環節配置在中國，對我國制造企業的技術提升效果，低于我們的預期。

利用外資的地區不平衡問題仍然十分突出 由于原有投資及產業集聚效應、整體投資環境較好等原因，“十一五”期間，外商投資仍集中于長江三角洲、珠江三角洲地區，中西部地區吸收外商投資未有大的改觀。2010年上半年，東部、中部、西部實際使用外資金額分別占全國吸收外資總量的86.8％、6.6％和6.7％。這說明我們采取的有關政策措施力度還不夠，不足以彌補中西部地區投資環境的原有缺陷。在華外資分布不平衡造成中國各區域產業結構、技術來源和經濟增長能力的不平衡。

投資方式仍以綠地投資為主 在中國吸收外資中并購方式占到3％～5％，與全球65％-70％的規模差距還是很大的。“十一五”期間，我國已具備了跨國并購的基礎條件，即國內市場產能過剩，產權交易市場有一定程度的發育，構建了支持購并活動的法律框架，企業資產中含有并購方所重視的優勢資產等。但由于對重點行業、國家經濟安全、馳名商標、中華老字號等沒有給出明確的標準和定義，存在很多模糊地帶，缺乏統一、透明、公開、可操作的產業開放邊界，“十一五”期間我國外資并購進展較慢，外資并購項目數和金額在當年吸收外資總量中所占比重較小。且項目規模不大，近一半項目為中方控股，并購對象以非國有企業為主。

產業不安全風險的增長和積聚不容置疑?！爱a業安全”概念的實質是一個國家的特定產業能夠在資本、技術和市場等領域保持相對優勢，不受跨國資本的左右?！笆晃濉逼陂g，外資對我國產業安全的影響尚不顯著，但外資已在多個領域深入中國市場，展示出了較強的競爭力，并且逐漸形成一定的市場控制力，我國產業不安全風險的增長和積聚是不容置疑的。“十一五”期間，有關產業安全的理論正在討論和構建之中，尚未形成統一的理論分析框架和指標體系，對于吸收外資與產業安全的理論研究，基本上是以定性為主，定量研究較少，大部分研究成果還僅停留在對政策、影響、作用分析的層次上。

“十二五”期間我國吸收外資面臨的國內外環境

各種有利因素將發揮作用并引發新一輪的國際投資增長受金融危機和世界經濟增長放緩的影響，未來幾年全球外國直接投資增長將面臨一系列風險因素，流動將會減少，但還將朝著穩定的方向發展，長期增長的趨勢不會改變。

這一輪金融危機過后，國際資本流動基本的格局不會有太大的改變，因為原有的格局是世界經濟發展的必然結果，金融危機不可能從方向上將其改變，但可能會有一定的調整。今后幾年全球經濟只能緩慢增長，美國等發達國家將不斷增加儲蓄，對外直接投資會有所減少；為了彌補企業資本損失，提高金融資本杠桿率，發達國家資本將大量回歸。

國際資本仍將更多地流向能源、服務行業 未來幾年，自然資源導向型的跨國投資仍將活躍，能源供應和基礎原材料行業吸引外商直接投資會比較多，煤炭、石油和天然氣以及其他礦產品行業將成為投資熱點行業，電力、交通和自來水等基礎設施領域的外商直接投資也將繼續得到發展。一些快速成長的行業，如生命科學產業、農業食品產業、新材料、信息和通訊技術、能源以及環境產品等會吸引更多的外國投資者。

產業重組為背景的新一輪跨國并購熱潮 出口起步一海外建廠一海外并購，是企業國際化進程的“三步曲”，金融危機不會扭轉全球跨國公司的國際化戰略。由于金融危機，歐美許多實體企業陷入資金困境，為緩解這些企業的資金壓力，政府降低了對外國企業的投資門檻，為一些銀行資本充足率比較好，外匯多的國家海外并購提供了機遇?？鐕①弻⒅饕l生在信息、通訊、媒體、金融和技術服務等行業。2010年全球跨境并購將開始回升，2011年回升的幅度會加大。

積極性促進政策仍是各國制定外資政策的主要目標為應對金融危機，不少國家進一步放寬對外資準入限制，出臺稅收減免等優惠政策。各國在促進投資方面更加積極，出臺的政策性措施的數量越來越多，涵蓋面也越來越廣，有實效、針對性強的投資促進方法被廣泛采用。即使是資本大量輸出的發達國家，也實行投資促進政策，以提升本國的產業結構。國家之間、區域之間吸收外資的競爭仍將激烈。

便利化、自由化措施將擴大產業轉移空間 投資自由化是當前國際投資領域的一個新趨勢，其實質是市場準入。雖然各國自由化的進程不一，但多數國家總體上認同自由化的目標，自由化的范圍和領域都在日趨擴大。投資便利化和自由化措施使產業轉移和國際投資找到了新的承接地和發展空間。目前，國際產業轉移還有很大空間，特別是服務業和高技術產業轉移。一部分經濟發展水平較高的發展中國家將成為國際產業轉移的主要承接國，原因是這部分國家國內經濟規模較大，工業化和城市化方興未艾，財政和金融狀況穩健，外匯儲備充實。有條件保持經濟長期增長。

低碳經濟對產業結構調整提出更高要求 當前，可持續發展理念得到了國際社會的廣泛認同，后金融危機時代，世界經濟要走向健康的新模式，全球范圍內將廣泛推行能源高效利用、清潔能源開發、綠色CDP核算等，低碳與生態經濟將引領新一輪產業革命的方向，創造新的市場需求和產業轉移。新的國際規則、節能減排等政策的實施，對發達國家將產生不小的壓力。一方面。發達國家大力發展綠色經濟、低碳經濟等，可能導致傳統產業加快向外轉移；另一方面，發達國家在制造業升級改造過程中將產生大量服務外包需求，研發、營銷、物流等環節向外轉移步伐將明顯加快。

國際資本對政府信用、政策制度、人文環境的選擇性明顯加強后金融危機時代，國際產業轉移將日益向高新科技產業、服務業方向發展，這種趨勢將增強國際直接投資中的技術和知識含量，國際資本對投資軟環境的選擇性將日益加強。這也就意味著，一個國家要吸引外資，僅有大市場或廉價生產要素是不夠的，完備的市場經濟體系、透明的法律體系、優秀的科技人才等因素更顯重要。

國內市場的巨大潛力不斷釋放。將為外商投資提供新的機遇和發展空間 “十二五”期間，我國仍將處于工業化和城鎮化的快速推進時期和居民消費結構的快速升級時期，巨大的需求潛力將為外商投資提供持續的動力。未來20年中國是全球發展空間最大的市場之一，在支持政策延續和消費效力開始釋放的雙重刺激下，“十二五”期間中國擴內需可能在汽車、零售、醫藥、家電等行業催生更多投資與獲利機會。

國內要素成本上升的壓力仍將會持續從總體上說，“十二五”時期中國經濟保持平穩較快發展的基本條件不會發生根本改變，但同時面臨的制約條件也在增加。近年來各種要素價格快速上漲，企業低成本競爭優勢的空間逐步縮小。可以預見，“十二五”期間要素成本上升和原有市場空間縮小的壓力仍將會持續，中國引資成本競爭力相對減弱，過去依靠低成本優勢支撐外商投資快速增長的現象將不會再出現。同時，產業結構不合理、部分領域產能過剩問題在金融危機沖擊下更加凸顯，中國國內增長和消費放緩也將影響中國市場對于外資的吸引力。

“十二五”期間我國外資政策調整方向

外國投資者是否對中國投資和投資多少取決于其對中國投資環境的判斷和自身的投資能力，即內部條件和外部環境。外部環境是我們控制不了、也穩定不了的一個變量，我們能做的只能是在外部環境難以根本改善的情況下，通過加大政策支持力度，營造良好的投資環境。提振投資者信心。

判斷未來中國外資政策可能調整的領域，主要看兩個基本因素：一是看相關領域的外資政策是否與當前中國經濟的主要改革方向相沖突；二是看現有的開放是否會引發經濟安全問題。從中國發展的需要以及與國際接軌來看，未來中國的外資政策將會按照“中性外資政策”的框架來構建，其核心是國民待遇，公平的政策環境和競爭機會，相對規范的市場監管體系等。

克服認識上的模糊和徘徊不前經過30年的發展以后，中國的吸收外資又走入了一個比較困惑的時期，各路學者在對我國吸收外資取得的成績給予肯定的同時。也提出了一系列的擔憂，理論分歧和爭議是中國吸收外資戰略在新時期遇到挑戰的集中反映。進一步吸收外資首先要克服這種認識上的模糊和徘徊不前。從政府來講，首先要擺脫曖昧不清的語言，發表清晰的主張，即通過吸收外資達到更好地配置全球優勢資源的目的，擯棄偏于限制與防范的指導思想，確立一個以實際國情為基礎、清晰、明確、使大家能夠掌握和認同的產業開放戰略構架；政府和企業要統一對跨國投資戰略意義的認識，用全球一體的眼光來制定自身發展戰略，整體規劃產業發展及產業內骨干企業的改革。

將我國的對外開放推向一個新的高度當前，我國對外開放的基本格局與目前中國在國際分工中的地位、綜合國力、國際競爭力和轉變經濟發展方式等要求相比已明顯滯后，需要對我國的對外開放進行新的戰略設計。

“十二五”時期，隨著我國產業競爭力和勞動生產率的顯著提升，我國具有進一步開放市場的潛力，應根據經濟發展需要，結合國家產業調整和振興規劃要求，擴大開放領域，政府應組織力量對各門各類產業進行梳理，確定中國產業開放的底線和產業安全指標體系。這包含兩個問題，一是在中國已開放的各產業中，外資的市場控制力如何?二是對現階段我國產業競爭力的評估，仔細分析以下幾種情況：哪些行業涉及國家安全，應保留給國有企業；哪些產業已具有國際競爭力，可以開放；哪些產業需要過渡保護期，多長的保護期。

增強投資環境的比較優勢后金融危機時代，我國投資環境的綜合優勢仍然比較明顯，一是中國制造業的生產規模、配套體系、市場份額、勞動力素質等優勢仍然存在；二是30年對外開放奠定了我國開放型經濟的良好基礎，形成了產業集聚優勢。但由于各地區投資環境的基礎不同，因而改善投資環境所面臨的任務和重點也不一樣。東部地區外資規模已經較大，而且已經形成了比較密集地使用資本和技術的有利條件，在有限的資源、環境容量下，東部地區經濟增長應主要依靠產業升級和技術創新，投資環境建設要向提升綜合競爭優勢和聯結世界經濟發展前沿方向發展，承接國際產業轉移中制造業的高端環節和先進的現代服務業項目。

從中西部的投資環境現狀看，要把重點放在“軟、硬”投資環境的同步建設發展上。進一步改善投資硬環境，加快公路、鐵路、航空交通網絡、能源、通訊、城市基礎設施、生態環境等投資與建設。在全國逐步取消外資優惠政策的過程中，應適當保持中西部地區的政策優勢，形成與東部地區的政策落差。

創造吸收外商投資的新優勢過去我國吸收外商投資主要依靠兩方面的優勢，一是勞動力、土地、自然資源等生產要素豐富而且廉價，這對于吸收制造業尤其是出口導向的外商投資起了關鍵作用；二是市場廣闊，雖然整體經濟發展水平低，人均消費水平低，但市場層次多、消費人口基數大并且原來的市場開發水平遠遠不夠，所以國內市場的開拓余地極大，因而吸引了當地市場取向的外商投資。

后危機時代，只有具備足夠的吸收外資新優勢，對國際上的優質資本產生足夠的吸引力。才可能提高利用外資水平。具體說，一是穩定現有外資企業的經營，以較為寬松的政策讓其憑借更為穩定的經營業績和更高的生產效率，加大擴資、增資的力度，延伸產業鏈；二是逐步擴大電信、金融以及服務外包等領域外資的投資范圍、投資比例，為外商進入中國創造新的投資機會；三是進一步提高產業引導政策的合理有效性，統一政策；四是對高新技術產業吸收外資提供支持政策；五是進一步完善區域協調發展的政策，在全國逐步取消外資優惠政策的過程中，適當保持中西部地區的政策優勢，形成與東部地區的政策落差。

加快外商投資管理體制的改革目前，在商務部、發改委、國家工商總局等政府機構都設有相關的外資管理部門，行政資源在一定程度上是分散的，缺乏具有權威性和高效率的外資管理機構，各個部門往往出于自身利益考慮問題，使需要決策的事務決策緩慢、效率不高，同時導致審批層次、部門、程序、環節和項目過多，影響投資環境。因此，有必要改變目前對于外商投資的審批管理辦法，在廣泛征求意見的基礎上，對現行的外商投資行政審批項目再進行科學的評估論證，進一步削減行政審批權，重點規范行政審批行為，設立合理行政審批規模。建立和完善行政審批的運行、管理和監督機制，減少審批環節，使行政審批范圍最小化，提高行政效率，避免對企業內部事務的干預。

建立統一和可預見的法制環境我國外資法律、法規分散、零亂，不利于集中、明確、穩定地體現國家外資政策。目前我國外資立法層次繁多，內容或重復或沖突，引致矛盾的信息和沖突的價值。多層次立法體制必然表現為“分權式”的執法模式，即多頭執法、分散執法的現象，造成執法尺度標準不一，執法效果受到影響。關于外商投資企業方面的立法過于滯后，不但沒有反映我國社會經濟的高速發展，也沒有反映公司法理論研究已經取得的豐碩成果。反壟斷立法歷時近14年，但具體如何執法，還存在滯后，沒有及時跟進。“十二五“期間要加快外資法律改革的步伐，完善我國外資法律體系。