深化審批制度改革創造良好投資環境

為落實和強化政府職能的轉變，提高政府行政管理效能，促進行政管理體制改革的不斷深化，簡化審批手續和改進審批方式，改善發展與投資環境，國務院成立了行政審批制度改革工作領導小組。自2001年起到今年已實行了五次行政審批制度的改革，先后取消和下放了一大批行政審批項目。從本次公示的取消和下放行政審批項目目錄看，其數量、內容、涉及的部門和內容的覆蓋面都比以往大、廣這充分顯示了我國政府在改善投資環境方面的決心和信心。

不久前，國務院作出決定，再次取消和下放一批行政審批項目，即第五批取消和下放管理層級行政審批項目決定，這是國務院統一部署對所屬行政管理部門行政審批項目進行集中清理的又一步驟，是國務院根據黨中央的要求和胡錦濤總書記講話的精神而進行深化行政體制改革的重要體現，也是國務院行政審批制度改革的延續。此次，國務院決定繼續擴大取消和下放行政審批項目范圍，表明了國務院行政審批制度改革的決心，是政府職能轉變落到實處的具體反映，也意味著我國政府部門行政審批管理將進一步規范化和有序，同時行政管理體制的不斷改善將使我國國內的發展與投資環境進一步寬松。由此，國務院新一輪取消和下放行政審批項目的出臺，引起了社會各界的廣泛關注和高度評價。

取消和下放審批項目覆蓋面擴大

為落實和強化政府職能的轉變，提高政府行政管理效能。促進行政管理體制改革的不斷深化，簡化審批手續和改進審批方式，改善發展與投資環境，2001年國務院便開始了行政審批制度的改革，成立了行政審批制度改革工作領導小組，先后分批取消和調整了部分行政審批項目。爾后，于2008年5月由監察部牽頭，中央編辦、發展改革委、法制辦等12個行政部門組成了“行政審批制度改革工作部際聯席會議(以下簡稱聯席會議)”，加大了行政審批制度改革的力度?！奥撓瘯h”主要職能和工作重心包括六個方面：一是，協助國務院指導和協調全國行政審批制度改革工作；二是，研究提出國務院各部門需要取消、調整和保留的行政審批事項建議；三是，督促國務院各部門做好行政審批事項的清理和處理工作，提高審批工作透明度；四是，逐步建立健全相關配套制度，規范和制約審批行為；五是，加強監督檢查，抓好已取消和調整審批事項的落實；六是，研究與行政審批制度改革有關的其他重要問題，向國務院提出建議。由此，國務院“聯席會議”制度建立以來，在國務院統一部署下，依據我國《行政許可法》等有關法律、法規的規定，對行政審批項目進行了大范圍的清理和篩選，向國務院呈報了一批需要取消和下放的行政審批項目，國務院于今年7月4日向社會公布了這批取消和下放的行政審批項目目錄。

此前，國務院已分別先后四次取消和調整行政審批項目，已有大約半數以上的由國務院所屬部門審批項目被陸續取消或進行調整，但取消和調整的覆蓋面仍顯不夠，而且部分取消和調整項目至今沒有落實到位。依照“聯席會議”辦公室負責人王偉在答記者問時的解釋，目前政府部門“在行政審批方面仍然存在一些問題，主要是審批項目依然過多、已經取消或調整的審批項目未得到完全落實、審批行為不夠規范、對審批權的制約監督機制還不健全等”。因此，“按照黨中央、國務院的部署和要求”，“聯席會議”對行政審批項目進行了全面的清理和審核，并出臺了第五批取消和下放管理層級行政審批項目目錄，最終由國務院定奪向社會公示。國務院公布的這批取消和下放的行政審批項目目錄，涉及到國務院所屬多個部門，項目覆蓋面進一步擴大，在社會各界引起普遍反響，被社會廣泛認為是國務院深化行政審批制度改革作出的又一示范。

從本次國務院公示的取消和下放行政審批項目目錄看，其數量和內容不僅具有一定的數量規模，而且涉及的部門和內容的覆蓋面進一步擴大。公示中，決定取消的行政審批項目多達113項，決定下放的管理層級行政審批項目多達71項(另有2項擬下放的項目需要依照法定程序修訂相關法律規定后向社會公布)，取消和下放的行政審批項目兩類合計184項，占國務院部門現有行政審批項目總數的10％。公示中，決定取消和下放項目所涉及的相關內容和部門，不僅覆蓋的領域十分廣泛，而且向乎覆蓋了國務院所屬的近50個部門。公示中，取消的113項行政審批項目包括：重復審批的項目，取消了因多個行政主管部門重疊審批的項目；其他有關審批項目可以包含的項目審批的項目，不再另設審批項目；應當通過行業自律或市場機制規范運作的項目；行政機關采取其他方式加以管理更為有效、便民的項目，不必進行審批(意味著總投資在5000萬元以上及中央企業國家鼓勵的內資項目進口設備免稅審批予以取消)；不符合我國加入世貿組織承諾的項目，例如，我國承諾的在加入世貿組織6年內同意外資在我國旅游行業設立任何獨資、合資形式的企業經營旅游業務。公示中，下放的73項行政審批項目(包括2項擬下放的項目)，主要內容涉及到有關外商投資企業設立及變更項目的審批和有關工業產品生產許可證管理目錄項下的審批，下放權限包括：從國務院部門下放至省級管理部門的有69項；從國務院部門下放至市(地)級管理部門的有1項；從省級管理部門下放至市(地)、縣級管理部門的有2項；從市(地)級管理部門下放至縣級管理部門的有1項?？傮w上來說，本次國務院取消和下放的行政審批項目，由于取消項目涵蓋的領域十分寬泛、審批項目權限的層層下放，被社會各界普遍認為，這表明我國行政體管理制改革進入了一個新的階段，政府職能的轉變和行政管理水平的提高，是當前行政管理體制改革的重要方面。

另外，國務院取消和下放審批項目的總體意圖和思路顯而易見，可概括為五個方面的動因：調動經濟社會發展的積極性；增強行政審批的透明度；加強監管的力度；提高政府部門的管理水平；推動地方行政審批制度的改革。依據“聯席會議”辦公室負責人王偉在答記者問時的詮釋，“在審核論證行政審批項目中，我們嚴格按照《行政許可法》等法律法規規定，遵循行政審批制度改革的原則”。“這些審批項目下放后，有利于加強監管、方便申請人、提高審批效能”。因此，國務院取消和下放審批項目此舉，也被認為是政府部門提高審批效能和透明度，以及促進經濟社會發展和改善投資環境的重要舉措。

行政審批制度改革層面千頭萬緒

國務院一次又一次決定取消和下放行政審批項目的舉措，是認真貫徹落實中共十七屆四中全會和中央經濟工作會議精神、準確把握我國現實經濟形勢和投資環境的需求，是推動行政審批制度改革向縱深發展的必然選擇。國務院實施行政審批制度改革以來，以及多次取消和調整行政審批項目成效顯著，不僅促進了政府部門職能的轉變，而且強化了政府部門全面履行職責的功能和依法行政的理念、加強了反腐倡廉的建設。

但是，行政審批制度的改革千頭萬緒，涉及的層面和領域方方面面，是一個復雜而又繁瑣的改革，尤其是如何確定取消和下放行政審批項目需要經過認真核準和反復論證，這就給審核取消和下放行政審批項目的部門提出了更高的要求，難度也可想而知。在行政審批制度改革過程中，既要加快行政審批制度改革的步伐，推進政府職能的轉變和改進行政管理方式，提高管理水平，又要充分認識到行政審批制度改革的長期性、復雜性、艱巨性。因此，取消和下放行政審批項目需要統籌安排、全盤考慮，有步驟地取消和下放行政審批項目，不能“一哄而上”，不進行科學論證和必要的選取。因此，本輪國務院取消和下放行政審批項目出臺的背景，是在反復論證和醞釀的基礎上完成的，在是否取消和下放行政審批項目的選擇上，在利弊相問的取舍上，經過有關方面多次反復審核論證而最終形成和出臺。在反復審核和論證過程中，有部分應取消或可以下放的審批項目此次沒有被列入其內，其主要原因是，在相關部門沒有相應的監管手段情況下，取消審批后可能出現新的風險，對這些審批項目國務院暫時予以了保留，另有一些取消或下放后可能導致權責不清的項目，國務院也暫時未作調整。這表明，國務院在審核本輪取消和下放審批項目時，從慎重的角度出發和本著負責任的態度也有所保留，但并不等于這些未取消或下放的項目今后不再作進一步調整，而需要的是時機的成熟和監管體系的完善，何況取消和下放行政審批項目也需要有步驟地統籌安排，行政審批制度改革必定需要一定的過程，不可能一蹴而就。

由此可見，國務院提出取消和下放行政審批項目既本著積極與穩妥的方針，同時對保留的審批項目也本著公開和透明的原則，對保留的審批項目“聯席會議”辦公室負責人王偉在答記者問時也做了說明。與此同時，也可以預見，今后國務院論證和審定取消和下放行政審批項目的工作還將繼續下去，新一輪取消和下放行政審批項目也會陸續出臺，進一步擴大取消和下放行政審批項目范圍，放寬投資政策。

另外，行政審批制度改革千頭萬緒的另一個方面是：首先，改革的成效是否能夠落到實處，即國務院已經取消和下放的行政審批項目能否切實有效地落實，需要有關部門確實履行職責、強化動態管理，防止已經取消和下放的審批項目或是變相審批，或是審批行使權不能落實；其次，加強監督和管理依然必要，不能因取消和下放行政審批項目后導致監督與管理缺失，從而也就給監督與管理部門的監督和管理提出了新的、更高的要求；其三，取消和下放行政審批項目后，有可能造成多部門或多環節重疊交叉的審批項目責、權不清，從導致各部門或是相互推委或是刁難，需要有關部門加強協調與合作，發揮各自職能應有的作用；其四，取消和下放行政審批項目后，需要進一步完善行政審批責任追究制度，防止因行政審批權的下放而造成權限管理的失控，衍生新的腐敗或是瀆職。

總之，國務院不斷擴大取消和下放行政審批項目，其目的就是通過減少行政審批和市場機制或其他方式運作，創新行政審批運行機制，促進政府職能轉變，健全和完善行政審批制度，提高管理部門審批效率，加快政企分開進程。而行政審批制度改革的宗旨，就如何弱化政府行政部門對微觀經濟的直接干預，為社會經濟的健康發展創造良好的發展和投資環境。

減少行政審批項目的示范性效應

國務院決定取消和下放行政審批項目，不單單是在行政管理上與地方政府行政部門有著上下銜接的影響，同樣也對地方政府部門進行審批項目清理和深化行政審批制度改革具有示范性作用和效應，對地方審批項目的清理和審批制度的改革是一個促動。

說到底，作為行政管理體制改革的組成部分——行政審批制度改革以及取消和下放行政審批項目，是政府職能部門的自我完善過程，需要的是政府部門的責任感，從中央政府到地方政府無一例外，其中國務院應有的示范作用和效應對地方政府加快改革有著重要的影響。2005年12月，胡錦濤總書記在主持黨中央領導人學習時發表講話中指出，“要通過推進行政管理體制改革，加快轉變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制，推動經濟社會發展轉入以人為本、全面協調可持續發展的軌道”。為了進一步落實胡錦濤總書記的講話精神，近年來，隨著國務院陸續取消和調整行政審批項目目錄的出臺，地方政府及其部門與中央審批項目的清理和審批制度的改革也在同步進行，加快了行政審批制度改革的進程，擴大了取消和下放行政審批項目的范圍。據初步統計，迄今為至，各省(區、市)地方行政管理部門取消的行政審批項目合計已達近2000項；下放行政審批項目合計超過2000項；另有多個省(區、市)不同程度地開設了網上審批業務與網上管理和監察；全國縣(市)一級的行政審批服務中心普遍鋪開，一些省(區、市)也相應建立了省級行政部門的行政審批服務中心。

長期以來，政府及其部門的行政審批手續繁瑣和不肯下放權力，成為一些地方政府部門行政審批效率低下的頑癥，不僅嚴重影響了政府部門的形象，而且嚴重損害了企業和民眾的合法權益，導致一些地方發展和投資環境不佳，制約了當地經濟社會的健康發展和投資資金的引進，從而經濟發展始終在水平徘徊。甚至，有些地方政府行政機關的官員，利用手中的權力謀取私利，造成了極其惡劣的社會和政治影響。因此，清理行政審批項目和深化行政審批制度改革，取消和下放部分行政審批項目不僅僅是中央政府的事，也是當前地方政府需要加大力度進行行政審批制度改革的一項重要措施。從政府職能轉變與行政審批制度改革以及取消和下放行政審批項目的關系上看，行政審批制度改革以及取消和下放行政審批項目的核心問題是政府職能轉變，取消和下放行政審批項目是行政審批制度改革的方向，將政府職能轉變到行政審批公共服務上是政府職能轉變的根本。如胡錦濤總書記講話所表述的，政府職能的轉變：一是政企分開、政資分開，完善政府宏觀經濟調控與市場執法監管的職能，為市場主體與市場環境服務；二是政社分開，強化政府社會管理職能，規范發展社會組織，完善社會管理體系；三是政事分開，轉變公共服務部門的職能，構建公共服務組織，完善公共服務體系。為此，依照胡錦濤總書記的講話精神，國務院審批項目的清理和深化行政審批制度改革，為地方政府作出了示范，這對加快地方政府職能的轉變，預防腐敗的滋生，樹立政府良好形象，改善地方發展和投資環境，吸引更多的資金到地方去(特別是到具有投資發展潛力，但社會經濟發展相對滯后的地區)，具有重要的現實和長遠意義。

此次國務院決定再次取消和下放行政審批項目，不僅是針對國務院各部門、各直屬機構行的決定，也對各省、自治區、直轄市發出了號召，并提出了要求。要求各省，自治區、直轄市各行政部門加強監督檢查，切實抓好落實取消和下放行政審批項目，進一步完善地方行政審批實施配套制度，促進行政審批權限規范的運行。同時，敦促地方政府職能部門要繼續依照國務院深化審批制度改革的思路，按照應該減的必減、應該放權的就放原則，進一步擴大取消和下放行政審批項目范圍，加大對行政審批項目的清理力度，進一步規范行政審批制度。國務院取消和下放行政審批項目，表明我國領導層深化行政審批制度改革，加快政府職能轉變，建設服務型政府，預防腐敗的信心和決心，給地方政府更好地規范行政審批權力運行作出了有益的示范。