洪災(zāi)頻發(fā)呼喚洪水保險

今夏洪水再次肆虐神州大地，人民的生命財產(chǎn)遭受了重創(chuàng)，面對著房屋被毀、滿地狼藉的家園，我們難道只有被動的接受?面對災(zāi)害，我們?nèi)绾瓮ㄟ^一種保障機制讓災(zāi)害的損失降低到最低?此時，一個歷來為國人所忽視的嚴(yán)峻話題也由此浮出水面:面對無法控制的洪水災(zāi)害，我國是否應(yīng)該將設(shè)立“防洪保險”列入議事日程?

洪澇災(zāi)害頻發(fā)造成巨大損失

按聯(lián)合國開發(fā)計劃署的標(biāo)準(zhǔn)，我國是世界上災(zāi)害頻發(fā)、受災(zāi)面廣、災(zāi)害損失嚴(yán)重的國家之一。近10年來，自然災(zāi)害每年給我國造成的經(jīng)濟損失都在1000億元以上，常年受災(zāi)人口達(dá)2億多人次，其中洪水災(zāi)害帶來的損失約占50%。

我國是一個多山的國家，山丘區(qū)面積約占國土面積的三分之二。據(jù)調(diào)查，全國2100多個縣級行政區(qū)中，有1500多個在山區(qū)，聚集了全國56%的人口。由于山丘區(qū)居住的人口數(shù)量多、密度大、分布廣，以及典型的季風(fēng)氣候?qū)е碌慕涤陼r空分布不均和復(fù)雜的地形地質(zhì)因素等，每年汛期，居住在山丘區(qū)的廣大群眾的生命財產(chǎn)安全都面臨山洪、泥石流和滑坡的嚴(yán)重威脅，其中7400萬人直接受到影響。

我國山洪災(zāi)害發(fā)生十分頻繁而嚴(yán)重，每年都造成大量人員傷亡和財產(chǎn)損失，是我國自然災(zāi)害造成人員傷亡的主要災(zāi)種。由于山洪災(zāi)害突發(fā)性強，破壞力大，預(yù)報預(yù)警難，在局部地區(qū)引發(fā)的災(zāi)害經(jīng)常是毀滅性的，防御非常困難，這是當(dāng)前我國防洪減災(zāi)亟待解決的突出問題。

但是與損失規(guī)模相比，即便按照國家最高標(biāo)準(zhǔn)的補償承諾能順利兌現(xiàn)，農(nóng)民所能得到的補償仍然是杯水車薪。由于沒有保險來“轉(zhuǎn)嫁”風(fēng)險，目前幾乎所有農(nóng)作物的損失都沉甸甸地壓在農(nóng)民的肩上。與城里人可以購買多種保險來降低可能遭遇的風(fēng)險不同，看老天爺臉色吃飯的農(nóng)民卻一直沒有一個完善的保險體系。在一場場天災(zāi)面前，他們除了自己的雙手和社會、政府的救濟，就沒有別的指望，政府財力又很有限，在天災(zāi)面前，最有可能成為農(nóng)民強有力保障的就是洪水保險。

通過保險來幫助農(nóng)民分散風(fēng)險，在我國早就開始有過嘗試。洪水保險屬于農(nóng)業(yè)保險的一個分支。我國于建國初期即開設(shè)了農(nóng)業(yè)保險，20世紀(jì)70年代停止了該項業(yè)務(wù)。1982年，恢復(fù)辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)以來，這一險種長期就處于不景氣狀態(tài)。我國農(nóng)業(yè)保險的險種數(shù)目也在不斷減少，由最多時候的60多個險種，下降到目前不足30個。據(jù)統(tǒng)計，1982年至1999年間，全國農(nóng)業(yè)保險賠付率為88%。而自從1996年我國保險業(yè)實行商業(yè)化經(jīng)營后，這一險種就幾乎處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)保險“三高三低”(高風(fēng)險、高成本、高賠付和低保額、低收費、低保障)的特性使其經(jīng)營往往陷入到一個惡性循環(huán)中

保險公司越是虧損就越不愿意開展業(yè)務(wù):越是虧損就越要提高費率;而費率提高后，農(nóng)民又無力投保，遇到災(zāi)害時受到的損失也就越大，就越?jīng)]有能力投保。

一些國家洪水保險的成功經(jīng)驗為我們提供了很好的參考。從美國、西班牙、法國、印度等國家的實踐經(jīng)驗來看，實施洪水保險不僅能夠快速、高效、公平地對災(zāi)民進(jìn)行補償，并對洪泛區(qū)和行蓄洪區(qū)的管理取得了較好的成績，同時開展洪水保險也提高了洪災(zāi)多發(fā)區(qū)人們的防洪意識，進(jìn)而降低了洪水災(zāi)害的損失。總之，從國際經(jīng)驗來看，成立洪水災(zāi)害基金，建立洪水保險制度是一種減少洪災(zāi)損失及對災(zāi)民補償?shù)目蛇x途徑。

國外洪水保險的實踐

目前國際上由政府主導(dǎo)的洪水保險有四種主要模式:美國、日本、法國、新西蘭模式。從這些國家災(zāi)害保險的經(jīng)驗看，都是采取公、私合作的保險模式，也就是在政府主導(dǎo)下，與保險公司共同推動。同時配合許多保險條款的配套措施，以推動防災(zāi)、減災(zāi)活動的進(jìn)行。如美國正式將洪水保險由自愿性改為強制性，并成立了防洪保險基金。

在各國災(zāi)害保險制度中，政府都發(fā)揮著重要的作用。因為制度的建立往往需要立法規(guī)范，不只是針對體系的建立，保單的內(nèi)容、承保的方式、洪災(zāi)風(fēng)險區(qū)的劃定、洪災(zāi)發(fā)布，都需要通過政府部門進(jìn)行。此外，政府不僅是制度的建立者，更要擔(dān)負(fù)資金交易安全和監(jiān)督保險公司償付能力的責(zé)任。另外，在資金的捐助、風(fēng)險的分?jǐn)偵?，政府也具有獨特的地位。以日本為例，為避免保險公司承擔(dān)資金的不足，政府除了負(fù)責(zé)再保險分?jǐn)偼?，在融資方面也給予支持。由于自然災(zāi)害的理賠十分可觀，保費的累積要達(dá)到一定能量，需要很長一段時間，因此，成立災(zāi)害保險基金是必要手段。美國、法國與新西蘭的災(zāi)害保險基金，由政府籌措財源，作為未來發(fā)生天然災(zāi)害損失時理賠之用。日本模式，則由民間籌措資金。

美國、法國及新西蘭，對于被保人災(zāi)害預(yù)防措施有所要求，被保人必須符合相關(guān)規(guī)定，才能獲得保單。在美國的國家洪災(zāi)保險計劃中，是由中央提供地方政府洪災(zāi)保險，地方政府必須執(zhí)行配合措施，包括:1 通過土地使用管制法，使新建物構(gòu)筑于低災(zāi)害潛勢區(qū);2 同意FEMA的風(fēng)險管理方法及步驟、加強法令執(zhí)行能力并改善災(zāi)害應(yīng)變預(yù)防措施:3 通過土地使用管制法令并執(zhí)行減災(zāi)計劃，才能獲得保險。關(guān)于給付責(zé)任限額的部分，四個國家分別采取不同方式，美國是依照災(zāi)害風(fēng)險圖的劃定，對于不同使用型態(tài)的建筑物，制定不同給付責(zé)任限額:法國是采取政府保證，沒有責(zé)任上限;日本是對每次損失理賠金訂定上限:新西蘭亦采取政府保證，但不動產(chǎn)給付責(zé)任限額上限為10萬新幣，動產(chǎn)為2萬新幣。其中法國與新西蘭制度，政府的無限額保證獲得了相當(dāng)高的評價。出于經(jīng)營安全的考慮，各國大多進(jìn)行多層次的再保險，避免災(zāi)害發(fā)生保險業(yè)者資金不足造成破產(chǎn)，使災(zāi)害保險可持續(xù)經(jīng)營。為確保保險業(yè)者能進(jìn)入再保險市場，法國與日本制度提供再保險的保障:法國保險公司可向民營再保險或CCR購買再保險，日本制度要求保險公司必須向JER辦理再保。

與這些政府主導(dǎo)的模式不同，英國的洪水保險屬于以保險公司為主導(dǎo)的保險模式。采用的保險模式是以市場化為基礎(chǔ)，即政府與保險行業(yè)建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，簽訂了一份“協(xié)定”，該協(xié)定規(guī)定了政府和保險業(yè)在應(yīng)對洪水災(zāi)害中各自所承擔(dān)的責(zé)任;政府承諾繼續(xù)建立有效的防洪工程體系，以使保險損失控制在可以承受的范圍之內(nèi)，而保險行業(yè)自愿將洪水風(fēng)險納入標(biāo)準(zhǔn)家庭及小企業(yè)財產(chǎn)保單的責(zé)任范圍之內(nèi)，業(yè)主可以自愿在市場上選擇保險公司進(jìn)行投保，保險公司通過再保險進(jìn)一步分散風(fēng)險。按“君子協(xié)定”規(guī)定確定的洪水保險模式經(jīng)半個世紀(jì)的實踐證明是成功而且有效的，洪水風(fēng)險的財產(chǎn)比例約為10%，而家庭財產(chǎn)保險的市場滲透率基本保持在75%與95%之間，保證了洪水風(fēng)險在較大范圍分散、投保保費的較低水平和洪水保險的持續(xù)提供。

從上述各國經(jīng)驗看，無論是政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)的洪水保險，都必須通過政府與民間業(yè)者共同合作才能達(dá)成。單有市場機制而無政府配套、管制措施，或單有政府而無民間資金投入，都無法建立完善的災(zāi)害分?jǐn)倷C制，此時公私合作機制將是較為可行的模式。因此，制度的建立，考慮的因素不僅只是政府執(zhí)行的方便，更應(yīng)考慮保險公司的接受度與對政府責(zé)任的期望。