中小河流治理嚴重滯后的癥結(jié)與出路

程曉陶，工學(xué)博士，教授級高工，中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師，水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任，《水利學(xué)報》常務(wù)副主編。

今年我國再次經(jīng)受了水患頻仍的考驗。盡管已經(jīng)過了“七下八上”的防汛關(guān)鍵期，甘肅、四川、云南、遼寧等地依然不斷傳來暴雨引發(fā)洪水、滑坡、泥石流災(zāi)害的報道。而這樣的報道，自5月份以來就沒有消停過。今年洪澇災(zāi)害的一個突出特點是在大江大河基本保持平穩(wěn)的情況下，局部洪澇災(zāi)情明顯偏重，且主要分散在中小河流、山區(qū)河流，多個省份發(fā)生了決堤潰壩的事件，滑坡、泥石流等山地災(zāi)害的數(shù)量約為常年同期的10倍:同時還表現(xiàn)為嚴重的城市洪澇災(zāi)害，縣級以上受淹城市超過了200座，其中絕大多數(shù)為暴雨內(nèi)澇。

在社會經(jīng)濟快速發(fā)展的背景下，我國江河治理與城市建設(shè)面臨著許多新問題，尤其是中小河流、山區(qū)河流以及城市內(nèi)澇的管理上暴露出明顯不足，本文僅討論中小河流治理嚴重滯后的癥結(jié)與出路。

一、中小河流治理嚴重滯后的癥結(jié)何在

1998年大洪水后，國家加大了對大江大河的治理投入，如長江的沿江堤防加固、治大11項骨干工程、治淮19項骨干工程都相繼完成，小浪底、尼爾基、三峽等骨干水利樞紐相繼投入運行。大江大河的防洪能力明顯加強。

相比之下，中小河流的治理陷入嚴重滯后的狀態(tài)。自20世紀50至70年代，中小河流的整治主要是靠農(nóng)民義務(wù)投工投勞進行修繕和維護的，通過群眾運動的方式大期模修筑堤防，興建水庫。在新的經(jīng)濟發(fā)展形勢下，農(nóng)民義務(wù)投工投勞、水利冬修春修的傳統(tǒng)方式已經(jīng)難以為繼，中小河流堤防維護都等著上級撥款，特別是中西部省份許多中小河流，即使爭取到了中央投資，地方政府也無力解決配套資金，實際上是在吃早年群眾義務(wù)投工授勞進行河流整治的老本，防洪體系日顯脆弱。

此外，社會經(jīng)濟快速發(fā)展時期，對河沙的需求量很大。由于疏于管理，河沙亂采挖現(xiàn)象越來越嚴重。這幾年大江大河主管部門已經(jīng)對河沙亂采亂挖采取了嚴厲禁止的做法，于是采砂業(yè)主紛紛向中小河流轉(zhuǎn)移。而中小河流河沙管理的能力更是不足，這也是造成中小河流堤防危機四伏的一個重要原因。

國家并不是沒有注意到中小河流的問題。2008年中央1號文件明確提出“各地要加快編制重點地區(qū)中小河流治理規(guī)劃，增加建設(shè)投入，中央對中西部地區(qū)給予適當補助，引導(dǎo)地方搞好河道疏?！?。2009年10月，水利部、財政部印發(fā)了《重點地區(qū)中小河流近期治理建設(shè)規(guī)劃》，并設(shè)立了專項資金，啟動了一批重點中小河流治理的試點項目。但這種模式與運作機制，能否解決我國中小河流治理的問題呢?

江西唱凱堤就是一個典型案例。據(jù)報道。唱凱堤作為保護10萬畝土地的重要堤防，1998年大水后實施了六期修繕工程，僅五、六兩期維修工程就得到了中央下?lián)苜Y金950萬元，但地方自籌資金650萬元(即使是以工沖抵)并未到位。特別是取消“兩工”(農(nóng)民義務(wù)工和勞動積累工)之后，這種模式更行不通了，“建筑工程做完了，土方工程并沒有配套”。結(jié)果有些險工險段依然達不到設(shè)計的防洪標準。據(jù)說，唱凱堤80多公里的堤段要全部達到20年一遇的防洪標準，初步估算還需資金2222億元。目前，“報告已經(jīng)上報江西省水利廳”，只等著上級再撥款了。

我國流域面積在loo平方公里以上的河流有5萬余條，被排為重點治理對象的中小河流也有2000多條，全國河流僅修建的堤防就超過26萬公里，按唱凱堤的算法，這需要多大的資金量?

現(xiàn)在狀況是地方政府都把眼睛盯著中央財政，從省到市，甚至到縣的領(lǐng)導(dǎo)，都要積極“跑部進錢”。今年媒體上就有這樣的報道——當記者問及一位重災(zāi)縣的領(lǐng)導(dǎo)防洪體系為何如此薄弱時，這位領(lǐng)導(dǎo)說，我們的治理規(guī)劃早就報到發(fā)改委了，只是遲遲沒有批下來，似乎這個責(zé)任應(yīng)該由國家來負。

目前，社會普遍認識到中小河流治理嚴重滯后，標準偏低。但各地都指望著中央政府大災(zāi)之后有大治，紛紛作出了提高防洪標準的規(guī)劃;同時，許多地方政府都在強調(diào)自己是“吃飯財政”，無力治水，強烈要求進一步減輕地方配套資金的負擔(dān)。

我們必須清醒地看到，如果將中央投入、地方配套模式直接套用到中小河流的治理中來，其結(jié)果不僅不會是事半功倍，而且可能事與愿違。因為中央財政畢竟有限，能夠列入計劃的就做點事，對不上計劃的都在那兒干等著。這恐怕是出現(xiàn)中小河流治理嚴重滯后的根本原因。同時，即使被列上計劃，也只是針對某條河的某些重點河段進行的重點工程，并且絕大多數(shù)是一次性投入。因此列上中央財政計劃并非一勞永逸，既解決不了整條河流的問題，也顧及不到河流整治的長久維護;既增加了成本，又降低了效率，還為腐敗滋生構(gòu)建了溫床。

從以上分析可知，對于中小河流治理，走中央投資地方配套這條路是行不通的。要探討中小河流治理的出路何在，就必須探討兩個基本的問題:一是怎樣的治理模式才有利于全局與長遠;二是怎樣的資金運作才算合理可行。

二、探討中小河流治理的合理模式與推進機制

1994-年6月，湖南湘江發(fā)生了60年不遇的大洪水，洪水剛退，我們就趕到了湖南。調(diào)查組先到長沙，長沙是湘江最下游的大城市，然后到株洲、衡陽，一直到來陽。在長沙我們看到，湘江對岸決口，大片農(nóng)田、民房都泡在水里，而保護城市一側(cè)的堤防，有一處嚴重垮塌，堤頂只剩下一米寬，堤后本來有一排民房，為了搶險，不得不強行用推土機將民房推倒，靠部隊上去硬搶，才最終守住了堤防，否則后果不堪想象。

到了株洲，株洲老城在河的右岸，河的左岸過去是農(nóng)村，但那幾年已經(jīng)變成了新技術(shù)開發(fā)區(qū)。那年開發(fā)區(qū)的堤防沒能守住，決了個大口子，一些新蓋的樓房都泡在水里。株洲老城堤防也很危險，搶險最緊張的時刻，裝土袋子來不及了，是從糧店里直接將一袋袋的糧食運上去，才最終保住了大堤。

當時株洲市主管防汛的書記給我們看了湘江水位變化圖——水位上漲到一定高度后，削了個平頭，然后降下來。書記說，謝天謝地，如果水位再上漲一點點，株洲肯定守不住。而水位削平頭的原因是當時上游與對岸決堤了，客觀上起到了分洪的作用，削減了洪峰，這才保住了株洲。

在繼續(xù)向湘江上游考察的過程中，我們又看到了多處堤防的潰口。老百姓很可憐。決堤洪水的破壞力很大，在決堤處會沖出一道大深溝，沖毀房屋與田地。但是水退之后，受災(zāi)民眾不能忙于恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園，而是忙于復(fù)堤。當時是6月份，還要防御可能接踵而來的洪水。

這次考察，使我深刻理解到，中小河流堤防建設(shè)的標準并非越高越好。上游堤防修得過高，不僅建設(shè)與維護的成本高，而且會將防洪風(fēng)險向下游經(jīng)濟更發(fā)達、人口更稠密的城市轉(zhuǎn)移。其實，我們的老祖宗早在漢朝時就傳下來一句話，叫“左堤強，則右堤傷，左右皆強，則下游傷”。因此，河流治理必須尋求對流域整體與長遠更為有利的模式。

河流治理如果不追求全面加高堤防，而是局部降低堤防，沿堤設(shè)立一些溢流堰，就會大大減少決堤的風(fēng)險;由堤頂漫進來的洪水，其破壞力比決堤洪水要小得多，而且有更長的預(yù)警時間。這樣，既不需要很高的建設(shè)與維護成本，又可以防止毀滅性的洪水災(zāi)難，還避免了風(fēng)險向下游轉(zhuǎn)移。明朝潘季馴治水時修建的減水壩就是運用的這一原理。清代治水名臣靳輔治河采取的一條重要措施，就是推廣運用減水壩，不同之處僅在于潘季馴是分流入海，靳輔是分洪入田。

然而，這種模式并非是一個誰都愿意接受的模式:把缺口留在誰那里誰都不愿意。結(jié)果這樣一個合理的方案也就成了一個難以實施的方案。

從我國的國情出發(fā)，標準適度、布局合理、維護良好、調(diào)度運用科學(xué)的防洪工程體系是實現(xiàn)人與自然和諧的基礎(chǔ)。而有利于整體、有利于長遠的工程措施，需要用法律、行政、經(jīng)濟、科技等非工程措施來推動。例如，在中小河流建設(shè)可溢流的堤防這一方案雖然符合科學(xué)規(guī)律，但并非地方自愿接受的一種模式。這種模式就需要國家用法制手段來強制實施，用行政手段來推動落實，用經(jīng)濟手段來補償誘導(dǎo)，用科技手段來大力支持。

如果我們能夠通過立法的形式將中小河流建設(shè)標準以及建設(shè)可溢流堤防等科學(xué)措施固定下來，然后用行政手段推動這件事情，誰同意建設(shè)可溢流堤防，中央的財政就補給誰。同時用科學(xué)的手段來確定溢流堤該設(shè)在哪里，該設(shè)多長，該設(shè)多高，該如何確保溢流情況下不潰決，以及在面上還能采取哪些減災(zāi)措施等。這樣，才能夠?qū)⑦@項帶根本性的中小河流治理的措施真正推動起來。

對于河沙采挖的管理，需要積極探討適宜且強有力的河沙采挖管理體制，避免人為加重洪水風(fēng)險。臺灣的做法是將河段分段承包給有實力的采砂企業(yè)，促使零散的業(yè)主組合成規(guī)模化的采砂公司，并以遵守政府采砂規(guī)劃作為獲得開采權(quán)的條件。而采砂公司為了保有合法的采砂權(quán)，也愿意與政府配合。要收到雙贏的效果，必須走管理體制與運作機制的創(chuàng)新之路。

三、關(guān)于中小河流治理資金的運作

對于中小河流的治理資金，首先要區(qū)分一般年份與重災(zāi)年份的不同需求。一般年份水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護需要穩(wěn)定投入，要重申地方政府為責(zé)任主體，資金由政府與受保護對象共同承擔(dān)。要立法確定各級政府稅收中應(yīng)投入于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例，其中，中央財政擬投入中小河流治理的資金以減免稅收的形式直接留在地方政府，既增強地方政府治理河流的經(jīng)濟實力，又大大減少不必要的管理成本與繁縟的審批環(huán)節(jié)。而受保護對象則可以有錢出錢、無錢出力，出力者可以從中掙到一定的收入，以利于縮小貧富差距。

重災(zāi)年份需要額外增加資金以保障抗災(zāi)救災(zāi)與恢復(fù)重建工作的迅速展開，其中水毀工程的修復(fù)任務(wù)既艱巨又緊迫。對于這種情況可以引入保險的機制。1998年1月1日我國政府頒布實施的《防洪法》第47條中明確規(guī)定:“國家鼓勵、扶持開展洪水保險?！爆F(xiàn)在我們可以考慮立法建立國家洪水保險制度，利用保險的機制變現(xiàn)行特大防汛抗旱經(jīng)費的“無償獲得”為“先交后得，多交多得”，依據(jù)風(fēng)險大小定費率，高風(fēng)險多交費，虛報災(zāi)情，則其風(fēng)險等級就要提高，不重視防洪體系建設(shè)則風(fēng)險也高，地方政府要在一次性多得與長期多交之間找平衡，從而形成制約機制。

總之，中小河流的治理是一項長期、艱巨的任務(wù)。我們必須認真分析新的經(jīng)濟發(fā)展形勢下面臨的治水新問題，以體制、機制的改革調(diào)動起全社會的治水活力?？紤]不同區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，將優(yōu)良傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會管理模式有效地結(jié)合起來，因地制宜選擇合理的治水模式，通過各級政府之間、區(qū)域之間、人與自然之間的良性互動，逐步扭轉(zhuǎn)中小河流治理嚴重滯后的被動局面。