中國警察組織結構變革探析

摘要:政府組織結構的變革是當今世界各國政府治道進程不可逾越的關鍵所在，政府結構的彈性化和組織形態的扁平化已成為各國政府改革的趨勢。基于新公共管理運動和世界警務發展趨勢，分析中國傳統警察組織結構的弊端，探索中國警察組織形態扁平化的實現路徑。

關鍵詞:組織扁平化;科層制;實現途徑;中國;警察組織;扁平化

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0224-02

一、中國警察組織結構變革的理論基礎

在經濟全球化、政治民主化、全球信息化等因素的推動下，西方發達國家于20世紀80年代初期掀起了重塑政府運動。這場以經濟、效率和效益為基本價值取向的新公共管理運動，肇始于英國撒切爾政府推行的公共部門改革，并相繼在美國、澳大利亞、新西蘭等國展開，政府運作由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理。

公共管理學家法漢姆和霍頓曾指出新公共管理運動的特征:(1)采取理性途徑的方式處理問題，即在設定政策目標及闡明政策議題時特別強調戰略管理所扮演的角色及作用;(2)重新設計組織結構，其目的在于使政策制定與執行相分離，并且對服務的傳輸必須建立起一個賦予責任的行政單位;(3)改變組織結構，促使官僚體制更為扁平化，授權給管理人員，以利于績效目標的實現;(4)依據經濟、效率、效能等指標衡量組織成就，研究建立績效指標體系，使組織的成就能夠被加以比較和測量，并據此進一步提供信息作為未來決策的參考;(5)改變現行的政策，使公共組織從傳統的公共服務價值觀轉換成為“新公共服務模式”，強調與市場及企業價值相適應的文化;(6)運用人力資源技術，其目的在于淡化集體主義的色彩而采取個人主義的途徑，包括尋求動員員工的支持和承諾，來持續地進行結構與組織的變革;(7)試圖建立一種彈性、回應性及學習性機制的公共組織，并發展一種將大眾視為顧客、消費者及市民的“公共服務導向”，公共服務不再由專業的供給者來支配，而是以回應人民真正的需求來提供公共服務;(8)以契約關系取代公共部門中傳統的行政關系和等級結構 [1]。新公共管理運動中政府組織形態的設計與建構成為改革趨勢，因此，全球化公共行政范式的變遷為中國警察組織結構變革提供了一個宏觀的理論視界。

二、中國傳統警察組織結構分析

學者本尼斯(Warren Bennis)指出，依據工具理性所建構的傳統官僚體系是工業革命下的產物，它已脫離現實而無法有效地解決層出不窮的問題，無法應對快速變遷所帶來的沖擊。因此，政府結構的彈性化成為當代各國政府改革的趨勢。彈性化的政府結構特性為:一是能夠適應時代的變化并滿足社會的需求;二是能夠迅速地解決問題并提高組織的效能。根據斯泰西(Stacey)的說法，彈性化組織，指的是一種扁平化的組織結構，以此去除中層管理者與擴大控制幅度來改善垂直的溝通。所謂組織扁平化，是指通過減少管理層次，壓縮職能機構，使組織決策層與操作層之間的中間管理層級減少，以便使組織最大可能地將決策權延至底層，從而提高組織績效而建立起來的一種緊湊而富有彈性的新型組織。

傳統的政府組織是建立在嚴格的專業化分工基礎之上的科層制結構，它具有眾多的管理層次和較窄的管理幅度，呈現出分工過細、規章控制、協調困難、信息不暢、集權決策等特征，與此相對應的是具有較少管理層次和較寬管理幅度的“扁平化”的組織形態，它具有嚴格自律、溝通迅速、有利協調、分權決策、快速反應的組織特征，是與現代社會組織發展的外部環境較為協調的新型組織形態，因此，由傳統的科層制組織向“扁平化”組織形態的轉變成為政府組織形態變革的基本趨勢 [2]。

中國公安機關在傳統組織形態下已呈現出科層制組織的固有弊端，表現出了“制度疲勞”，成為制約公安工作發展的一個瓶頸。其弊端主要表現在:一是條塊分割，影響了公安機關的統一指揮和整體效能的發揮;二是管理層次、機構設置過多過濫，造成警力資源極大的浪費;三是人事管理缺乏自主權，“入口不嚴”、“出口不暢”，造成公安隊伍整體素質不高;四是執法環境不優，影響了公安機關嚴格執法;五是財務保障不力，制約了公安工作正常開展。這表明，公安行政管理體制的機構缺乏彈性，對社會環境變化的適應能力還不夠強;在管理層次上，層級過多影響了行政效率;組織規模的設立缺乏標準，機關中官多兵少，警力資源配置不合理;各職能部門之間協調性不夠強，甚至存在相互扯皮現象;行政權力過于集中，缺乏民主參與。這種組織結構形態在信息化時代已產生科層制危機[3]。

當今各國政府都注重組織的扁平化與靈活性來推進改革，并對警察機關產生了巨大的沖擊。如英國是具有良好警務傳統的國家，但在20世紀90年代，隨著政府體制的僵化及官僚機構的膨脹，政府機關的弊病不可避免地延伸到警察機關，英國警察機構的日益腐敗與行政效率的低下，引起公眾的強烈不滿。為改變這一狀況，英國警察部門發起了一場“顧客利益至上”的質量改革，其核心是“制定警務標準，滿足社區愿望”，旨在為警察部門規定識別、執行和監督服務質量的手段以及提出開發服務標準的建議，增強組織的靈活性和應變能力更好地滿足外部公眾和內部警員的需求。這場改革認為警務工作應從強制性警務向服務型警務轉化，即警察機關在內外不同層次上擁有顧客，既要考慮到外部公眾的需要和愿望，適應與滿足外部公眾的需求，又要使警察內部獲得協調發展，促使警察機構高效運作 [4] 。

三、中國警察組織變革的實現路徑

面對席卷全球的各國行政改革浪潮，警察部門沒有理由強調其特殊性而固守舊法。警務改革應與各國政府改革步調一致。中國公安機關理應把握公共行政改革和世界警務發展趨勢，推進中國警務現代化進程。而警察組織層面的變革是實現公安體制良性運行和提升公安行政能力的重要環節。因此，中國公安機關必須調整內外運作模式，完善組織授權機制，實現組織形態的“扁平化”。

首先，通過精簡機關層次結構和編制，壓縮管理層級，充實作戰實體部門，實現警力下沉。中國現行的公安行政管理體制主要包括:“統一領導，分級管理，條塊結合，以塊為主”的行政領導管理體制;與政府管理層次和上下級部門設置相對應的機構編制管理體制;國家公務員職務序列的干部人事管理體制以及“分級管理，分級負擔”的財務保障管理體制，這充分體現了現代社會科層制的特點 [3] 。此種組織結構設置下的警力配置模式嚴重失衡，大量的警力浮在機關，基層公安機關需接受層層指令和多頭領導，中間管理層次和權限過多過大，致使警令不暢通，機關化傾向嚴重，行政效率低下。而國外警察機關組織結構調配適當，一線警力配置充足，少則60%，多則90%的警力走向街面和社區，確保了快速反應和高效運作。因此，必須對現有組織結構從縱向上壓縮層次，從橫向上撤并“減肥”，大幅度裁撤合并中層管理機構和人員，盡可能縮短組織高層與低層的溝通路徑使信息快速準確地傳遞，科學配置警力，改變機關化模式，從而整合現有警力資源，優化組織內部資源配置。如曾在全國引起廣泛反響的吉林省遼源市公安局的警務改革就是中國警察組織理論與實踐變革的有益探索與嘗試。遼源市公安局通過壓縮管理層次，撤銷了市區分局和派出所，設立警署，將三級管理變為兩級管理。市公安局作為決策指揮機關下放必要的管理和執法權限，履行區縣級公安機關職權的警署則成為打防控一體化的治安主體，警務運作模式從屯兵式、后發式向動態式、主動式轉變。

其次，權力配置上應簡政放權，通過擴大基層公安機關的參與權和決策權，給予其更多參與權力分配的機會，從而迅速回應公眾的需求。

權力配置向基層傾斜，最大限度地滿足基層警務組織的要求，是世界警察組織變革的主要趨勢。早在20世紀80年代，美國麥迪遜市警察局就著手改革其警務，警察與社區密切聯系，注重組織內部的配合，從決策階層、基層民警、刑警、文職人員以及協勤民力等共同參與，改變以往半軍事化權威式的管理及由上而下的管理模式，使每位成員有參與及發展潛能、工作成就、成熟與滿足的機會。在實施的第二年，試驗區內警察的工作環境得到了明顯改善，公眾對于警察服務的滿意度也顯著提高 [5] 。而中國傳統的警務管理模式往往通過不斷減少基層公安機關的自由裁量權和增加中間管理層次來強化管理，管理者對被管理者變異的容忍度低，上級過分地倡導下級服從，具有“監視、監管、監控”的特點，民警參與和外部公眾的需求被忽視 [6] 。因此，必須擴大一線作戰實體部門的管理權限，具體行動自決權向基層傾斜，使基層公安機關和一線警務人員擁有足夠的自主權。

國內外警察機關的成功實踐證明，通過調整警察組織結構，完善組織授權機制，有利于激發民警參與的積極性與有效性，增強上級公安機關與基層公安機關對話的直接性，使公安機關由以行政權力為中心轉變為以公眾需求為中心，確保層級信息溝通及與公眾溝通的有效性，增加公安機關行政決策的有效信息量，促進警察組織結構從金字塔式的科層官僚組織走向扁平化結構(非官僚體制化)，從而提高公安機關對多變環境的適應能力，提升公安行政效率。

參考文獻:

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[2]張光，姜博.機制創新:構建新時期警務改革的基礎平臺[J].中國人民公安大學學報，2004，(4).

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[5]孟維德.全面品質管理與警察工作[G] //孫娟，任克勤.警察持續改進與公眾滿意.北京:群眾出版社，2003.

[6]彭伊霖，陳少強.論基層警務管理模式的變革創新[J].中國人民公安大學學報，2004，(4).