審計問責困境與路徑選擇

摘要:審計問責作為一種監督公權的制度安排存在現實的實施困境，涉及法律法規、審計體制、信息傳遞、權責分工等問題。有針對性的解決的這些難題對于審計問責制度化，轉變政府職能，提高政府形象意義重大。

關鍵詞:審計問責;困境;出路;思考

中圖分類號:F239.0文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0070-02

“審計風暴”已刮了數年，但在一些問題上違規行為并沒有減少，“屢審屢犯”現象嚴重。為解決“審計難，執行更難”的困境，發揮“前車之鑒、后事之師”的作用，多主體的審計問責勢在必行。審計問責是問責主體針對審計機關發現的政府及其公務員對其職責和義務產生否定性結果的質疑并追究相關責任的制度規范。實施審計問責，可以提升黨和政府形象，打破傳統官場規則，彰顯出黨和政府推進責任政府和法治建設的決心，也體現出民主時代社會公眾對政府官員和公共權力的期許。

一、審計問責困境

審計發現“狂風暴雨”、審計處理“和風細雨”是歷屆審計風暴的共同特征，“審計處理難” 集中體現了審計問責的瓶頸和現實尷尬。充分了解審計問責的問題和困境，正確推進審計問責建設，才能使審計制度走上健康發展的道路。

(一)問責法規不健全

中國至今沒有關于問責制的全國統一的法律法規，《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》只對行政過錯行為追究責任作了比較籠統的規定，其他散見于各種法律、法規之中。這些法規條文文件數量繁多、內容復雜、可操作性差，兼容性和銜接性差。比如，中國的《預算法》對預算違法的“法律責任”只有十分簡單的3條規定，而且這3條規定只涉及行政處分，不涉及刑事處罰。更何況，隨著形勢的發展，預算違法的情形已經遠不止三類基本情況。《預算法》規定的“法律責任”已經明顯滯后于刑法的原則和要求，與刑法的相關規定難以銜接。比如，刑法有關于單位犯罪方面的規定，預算法卻沒有規定單位犯罪，而預算更多情況下屬于單位行為。問責法規的不系統、不健全、不協調給中國審計問責制的推行帶來極大困難，容易造成大量的問責不實、問責不公、問責不全等問題。

(二)問責主體不明確

目前，中國審計問責實踐中較為突出的問題是問責主體缺乏法定的明確性，執政黨與政府權力機關的定位較為模糊。在審計實踐中，中國審計問責主體以上級部門和監察部門為主，人大、政協的作用未能充分發揮，公眾參與問責的路徑與有效度不夠，人民法院的問責力度不夠。之所以出現這樣的現象，根本上還是由于中國現行的政府管理體制仍然受到幾千年來所形成的官員權力縱向授予關系的影響。官員成了問責的主體，上級問責下級，中央問責地方。

(三)問責客體不全面

由于中國沒有統一的《政府責任法》，實踐中對審計問責的對象界定比較模糊，多數關于審計問責的地方性法規或規章中都將問責對象鎖定為行政首長，而沒有繼續深入追究相關部門領導人的間接領導責任。這種責任的追究從某種程度上說很難采用連帶責任的方式，即對于政府自身的責任可以通過首長負責制的方式進行規避。問責制如果只針對失職領導，而放過了體制漏洞，不進行相關的制度建設也不利于民主政治建設、政府職能轉變和依法行政。

(四)問責程序不完善

現實審計問責在程序設置上尚需完善:(1)缺乏專門的審計問責機構。在審計問責調查核實上，目前主要是由紀檢、監察、審計機關聯合來完成的，缺乏穩定的常設機構，五大憲政主體缺乏參與問責途徑和機構;(2)在問責對象的匯報上，責任人究竟應該向領導者個人報告還是應面對更多的上級領導班子或是應在更大范圍內公開報告還有待于明確;(3)審計問責的啟動程序以及立案、調查、申辯、復議、申訴等程序上也未作明確的法律規定;(4)在責任認定上還有待規范。究竟在什么情況下應受到何種追究，并沒有明確規定。

(五)問責結果缺乏一致性

由于審計問責缺乏一個科學的、規范性的、操作性很強的法律體系作支撐，導致了審計問責當中的一些負面后果，具體表現為:問責面前不平等，往往是對于同一行為，不同的地方，不同的時間，有不同的處理結果;在問責結果時經常產生以空洞的集體責任代替對個人具體責任的追究責任，以黨紀、政紀等較輕的責任方式代替較重的法律或政治責任，以主觀“良好”的愿望或“為公”的動機為由代替對消極責任的追究，以教育方式代替各種形式的懲罰和處罰。這將透支審計的權威性和公正性。

二、審計問責路徑選擇

(一)健全問責法規

在法治社會中，只有健全法治、消除法律缺陷、完善法律責任體系，才能讓所有的違法受到制裁，審計風暴也才能變為“問責風暴”，而徹底遏止預算違法現象。因此，當務之急是要制定一部全國統一的審計問責法，對審計問責中的問責客體、問責主體、問責范圍、問責方式、問責程序、責任追究以及問責主體與問責客體各自的權利與義務等作出明確具體的規定。只有這樣，才能從根本上擺脫中國現行審計問責制的缺陷，由“人治型”問責走向“法制型”問責，由“運動型”問責過渡到“制度型”問責。

(二)問責主體多元化

在法治國家中，政府官員要受到四種力量的問責。一是民主授權的最高權力機關，二是政府專門監督機構，三是行政主管部門，四是政府之外的監督系統，如，司法、群眾、輿論等。(1)要強化人大在審計問責主體中的作用，通過進一步完善人大的質詢程序、罷免制度，將人大的問責權明細化和具體化;(2)充分發揮人大專門委員會作用，建立獨立調查制度，開展公共財政績效預算與公共工程績效評估等制度，加大對行政過程的監控和政府績效的問責等措施;(3)要增強司法機關在審計問責中的效力，改進與完善行政訴訟制度，更新行政訴訟的受案范圍，規范行政訴訟程序，健全行政侵權的法律救濟制度，為公民行使審計問責權提供法律保障;(4)政府監察部門應該從政府中獨立出來，直接向人大負責，增強行政監察工作的獨立性，改進其履職方式;(5)要進一步加強人民法院行政審判工作和人民檢察院對國家公務員利用職務違法犯罪的檢察力度，懲罰國家公務員違法犯罪行為;(6)大力強化以民眾為主導的外部問責機制，改進公共決策機制，建立重大行政決策事項公示、聽證制度;(7)暢通群眾對行政過錯行為的投訴渠道，積極探索建立人民群眾可以直接參與到追究行政過錯行為的過程之中，對追究結果有相當發言權的工作機制，如行政追究陪審團制度和聽證制度等。

(三)問責客體具體化

審計問責制雖然是以行政首長問責為重點，但并不意味著以行政首長問責代替審計問責。因為行政首長權力大且規避責任追究的能力較強，很容易使追究止步于分管副職和一般工作人員。如前所述，審計問責的對象應是一切行使公共權力的組織與個人，因為公共權力具有公定力、確定力、強制力、執行力，一旦被濫用必然會導致對公共利益的極大侵害，而有權力者容易濫用權力。另外，隨著現代公共管理的發展，越來越多的公共組織或被法律、法規授權，或受行政機關委托行使公共權力、實施公共事務管理，在審計問責的制度規范中，逐漸也應將它們納入審計問責的對象。

(四)問責程序規范化

審計問責的程序指審計問責的方式、方法、步驟、時限等。眾所周知，沒有程序保障的權利是難以實現的權利。要規范審計問責行為，確保問責主體與問責對象的合法權利，建立完善的審計問責程序至關重要。在問責的方式、方法上，應從單一的事后責任追究向事前的職責明確、過程監督與控制以及績效評價、責任追究結合轉變;在行政步驟方面，應建立調查、質疑、申辯、審議、決定、復議、申訴等程序制度，尤其要建立審計問責的法律救濟制度，賦予被問責對象申辯、申訴或訴訟的權利，按法定依據、依法定事實和法定程序進行審計問責，以保障責任人的程序權利和問責結果的公平、公正。

(五)問責方式標準化

問責法律缺失是導致問責結果差異化的根本原因，無論是從法理上還是從實踐上，制定問責法是問責方式標準化、問責結果公平化的緊迫要求。基于對履職行為應當高標準嚴要求的精神，應降低審計問責的啟動門檻。對于比較輕微的過錯行為要立足于“零容忍”，引入正式的懲戒方式，如告誡;對于比較嚴重的行政過錯行為，應提高懲戒的起點，如公開道歉、公開譴責、通報批評、誡勉、責令作出書面檢查，引咎辭職、免職、撤職、責令辭職，給予行政處分、開除公職等;情節嚴重的追究刑事責任。

三、審計問責制度的固有局限性

審計問責不是包治百病的靈丹妙藥，其固有局限性決定了問責制只是制度安排中的“補丁”。其局限性包括:(1)滯后性。現實中的審計問責制通常是責任追究制，是建立在對官員錯誤行為或失誤行為的追究和懲處之上的。這就使問責制帶有被動性、滯后性和補救性的特性。這種事后的、“救火式” 的問責制，通常難以預先防范錯誤，制止失誤，防止損失;(2)片面性。政府績效絕不僅僅體現為經濟績效，政府活動對社會、文化、自然等眾多領域都產生深刻的影響，政府審計難以對政府績效進行全面測評;(3)主觀性。許多政府績效成果難以進行定量測評，只能用不甚精確的指標加以描述;(4)跨越性。在具體的責任判斷與評估層次上，包含決策、執行和結果三個問責層面，其中決策問責最重要，因為決策失誤帶來的后果最為嚴重。而審計機關對這三個環節不是連續的審計，在預算審計中尤為明顯，側重執行，忽視決策。這使得無法及時追究決策的失誤所帶來的責任問題。

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