試論依法行政實踐中的兩個觀念誤區(qū)

摘要:從傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在于觀念的更新，在目前的依法行政實踐中還有不少的觀念誤區(qū)需要我們?nèi)コ吻濉Ｒ环矫妫婪ㄐ姓谋举|(zhì)在于依法規(guī)范和約束行政權(quán)力，不能將依其定位為依法管理老百姓;另一方面，不能將依法行政的依據(jù)局限于法律規(guī)則，還應(yīng)關(guān)注法律的一般原則、法律精神、法律目的等。

關(guān)鍵詞:依法行政;實踐;觀念誤區(qū)

中圖分類號:D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0219-02

從1997年黨的十五大提出“依法治國”，到2004年3月，國務(wù)院提出“建設(shè)法治政府”的目標(biāo)。經(jīng)過多年的努力，各級政府依法行政取得了明顯進(jìn)展:行政體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，政府職能逐步轉(zhuǎn)變;政府法制建設(shè)得到加強，立法質(zhì)量不斷提高;行政執(zhí)法體系逐步健全，執(zhí)法行為逐步規(guī)范;行政工作人員依法行政意識逐步增強，依法行政能力不斷提高。然而，筆者以為，從傳統(tǒng)人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在于觀念的更新，遠(yuǎn)非一朝一夕可以完成，在目前的依法行政實踐中還有不少的觀念誤區(qū)需要我們?nèi)コ吻濉?/p>

一、不能將依法行政的本質(zhì)定位為管理老百姓

1.認(rèn)為依法行政就是依法管理老百姓是沒有跳出傳統(tǒng)的法律工具主義的窠臼

在傳統(tǒng)的封建人治環(huán)境之下，法律就是一個純粹的工具，是用來維護(hù)封建統(tǒng)治階級利益的工具。我們在為依法治國尋找歷史淵源的時候，很多人都會找到春秋戰(zhàn)國時的韓非子那里去，他提出了“治民無常，唯治為法”、“以法治國，舉措而已矣”等主張。實際上，韓非所提的“以法治國”是一種人治的主張，他主張對人民的統(tǒng)治要通過法律來實現(xiàn)，法律只是實現(xiàn)和維護(hù)階級統(tǒng)治的一個工具。按照這種理論，法所管理的對象自然就是被統(tǒng)治者，就是老百姓。在當(dāng)前的行政實踐中，在不少執(zhí)法人員的觀念中，法治就是“用法來治”，把法單純地作為工具和手段，認(rèn)為依法行政就是政府運用法這個工具和手段來治理老百姓。這種觀念的實質(zhì)是政府高于人民，人民服從政府，政府以治者自居，人民只是被治者。正是這種對權(quán)力的曲解，使得執(zhí)法者在面對行政相對人時，有高高在上的感覺，似乎有一種主宰一切絕對的權(quán)威。

2.認(rèn)為依法行政就是依法管理老百姓容易導(dǎo)致行政實踐中權(quán)力的濫用或誤用

行政權(quán)力是一種超越于個人之上的公共力量，是一把雙刃劍，既可以成為維護(hù)公共利益的有效手段，又可能成為侵害公民個人權(quán)利的工具。近代國家權(quán)力發(fā)展的一個重要特點，就是行政權(quán)的擴(kuò)張。政府從早期資本主義社會“守夜人”的角色，改變?yōu)樯鐣畹姆e極參與者，它不再只是消極地以維持社會秩序為己任，而是積極地干預(yù)經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，主動調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)和社會矛盾，以促進(jìn)公共利益和社會福利，從而實現(xiàn)了從消極行政向積極行政的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的，而權(quán)力本身帶有侵犯性，可能被濫用或誤用。簡單地將依法行政的本質(zhì)歸結(jié)為“依法管理老百姓”，往往容易把管住老百姓作為行政目的，可能對普通公民正當(dāng)?shù)臋?quán)利和自由造成嚴(yán)重?fù)p害。

3.認(rèn)為依法行政就是依法管理老百姓可能導(dǎo)致對行政相對人合法權(quán)益的侵犯

行政法與民法不同，民法調(diào)整的是平等主體之間的人身關(guān)系、財產(chǎn)關(guān)系，而行政法律關(guān)系雙方法律地位卻是不對等的。行政主體一方享有國家行政權(quán)，能依法對對方當(dāng)事人實施管理，作出影響對方當(dāng)事人權(quán)益的行政行為;而另一方相對人則要服從管理、依法履行相應(yīng)行政行為確定的義務(wù)。行政法中行政主體與行政相對人雙方處于不對等的法律地位，行政機關(guān)由于掌握了強大的國家權(quán)力，是強勢主體，處于強者一方，而對行政相對人而言，是弱勢主體，處于弱者一方，我們所法律追求的公平與正義，必須在行政主體與行政相對人之間尋求一種平衡，行政法實際上就起到了這個作用，通過對行政機關(guān)苛以一定的義務(wù)，并為其權(quán)力的行使規(guī)定嚴(yán)格的程序，來適當(dāng)?shù)叵拗茝妱菀环剑瑥亩Ｕ闲姓鄬θ说暮戏?quán)利。從這個角度看，現(xiàn)代法治環(huán)境下，依法行政就是從控制行政權(quán)的角度提出的，并且要以保障公民權(quán)利為歸宿。由此，依法制約國家機關(guān)的權(quán)力，依法保護(hù)公民的合法權(quán)益，既是現(xiàn)代法治的宗旨，也是依法行政的價值取向。要實現(xiàn)依法行政，核心就在于要較好地制約公共權(quán)力。簡單地說現(xiàn)代法治要求法律要“限制公共權(quán)力，保障公民權(quán)利”，要確保行政權(quán)力的設(shè)立和運作真正順民心、合民意，保障人民當(dāng)家做主。如果認(rèn)為依法行政就是管理老百姓，把老百姓的利益、行政相對人的權(quán)利置之腦后，就會背離法律精神，逾越法律規(guī)范，侵害行政相對人的合法權(quán)益。

4.依法行政的本質(zhì)并非依法管理老百姓，應(yīng)定位于依法規(guī)范和約束行政權(quán)力

法治作為一個與人治相對應(yīng)的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權(quán)力，政府必須受到法律的控制。這也是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人民守法，而自己不用守法;法治政府則不僅要求人民守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身權(quán)力自覺地限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權(quán)力被濫用。所以說，依法行政的本質(zhì)在于依法規(guī)范和約束行政權(quán)力，在于依法治官、依法治權(quán)，而不在于以法治民。可見，依法行政更多的是對管理者自己而不是對管理對象的要求。如果認(rèn)為依法行政就是管“百姓”，就是依據(jù)法律法規(guī)去管人，這是一種對依法行政本質(zhì)把握上的認(rèn)知偏差，它將嚴(yán)重阻礙人們對依法行政本質(zhì)的把握和依法行政在現(xiàn)實生活中的踐行。

二、不能將依法行政的依據(jù)局限于法律規(guī)則

法律規(guī)范包括法律規(guī)則和法律原則。法律規(guī)則是指經(jīng)過國家制定或認(rèn)可的關(guān)于人們行為或活動的命令、允許和禁止的一種規(guī)范。法律規(guī)則包括假定條件、行為模式、法律后果三要素。在一般的行政案件中，人們主要依據(jù)法律規(guī)則做出具體行政行為。隨著法制的逐步完善，人們能在法律條文找到具體案件的適用的法律規(guī)則，然而，如果機械地套用法律規(guī)則，忽視法律原則，可能導(dǎo)致行政實踐中的法律行為與立法總之相違背。

1.僅依法律規(guī)則行政可能偏離法律本身的目的

法律規(guī)則只是法律理念的一種表現(xiàn)形式，在形式的背后還蘊涵著深層的法律價值，只有準(zhǔn)確把握了這些價值精神，才有可能真正實現(xiàn)依法行政。不少執(zhí)法人員在學(xué)習(xí)法律條文時只去仔細(xì)閱讀那些賦予本部門權(quán)力的操作性條款和可能要承擔(dān)法律責(zé)任的條款，而對于前面幾個法律條文往往視而不見。事實上，規(guī)范性法律文件，它的第一條一般都是“為了什么什么，依據(jù)什么什么，制定本法”，然后接下來的幾條，是一些原則性的規(guī)定，這些內(nèi)容看起來似乎跟我們的行政實踐關(guān)系不大，被忽略了，殊不知，一個法律所有的精髓都在這幾個條文里，這些條文所蘊涵的就是法律規(guī)范所要體現(xiàn)的基本價值，它內(nèi)涵著法律的一般原則、法律的目的、法律的精神，也涵括了法律本身所蘊涵的基本的公平、正義、自由、秩序、效率、安全等價值。無論行政處罰法，還是其他行政法律法規(guī)，立法的目的都是從維護(hù)公共利益和公共秩序出發(fā)的，處罰僅僅是實現(xiàn)秩序的一個手段，不是最終目的。比如說，《行政處罰法》以“規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益”為目的。其對行政處罰的設(shè)定并不以罰款為目的，處罰僅僅只是一種手段。所以說，如果僅依法律規(guī)則行政不關(guān)注其他條文的話，很可能會偏離法律本身的目的。

2.僅依法律規(guī)則行政可能違背法律的一般原則

法律原則雖然不預(yù)先設(shè)定任何確定的事實狀態(tài)，也沒有規(guī)定具體的權(quán)利義務(wù)和法律后果，不能直接適用于具體案件。但是，它指導(dǎo)和協(xié)調(diào)著法律所調(diào)整的社會關(guān)系，是法律的基礎(chǔ)性原理，對理解法律規(guī)則具有指導(dǎo)意義。在依法行政過程中，尤其是遇到新奇案例或疑難案例，需要平衡互相重疊或沖突的利益，為案件尋找合法的解決辦法時，原則十分重要，對法律原則的違背極有可能導(dǎo)致行政行為與法律目的相悖。《行政處罰法》的第5條規(guī)定，“實施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”。行政處罰對行政違法行為的制裁，確實能起到“罰一人而百人懼”的作用。但是，單純靠處罰，并不能保障法律、法規(guī)、規(guī)章的貫徹實施。法律的實施需要人們對法的深刻理解和內(nèi)心信念支持，需要人們對法律的忠誠信仰。因此，教育功能也是法律的一項基本功能，要維護(hù)法的尊嚴(yán)，制止違法行為，必須堅持處罰與教育相結(jié)合的原則。否則，搞“不教而誅”，只會適得其反。在具體案件的處理中，依據(jù)法律規(guī)則作出明確處罰固然不錯，但是，如果違背處罰與教育相結(jié)合的原則，將忽視法律的預(yù)防功能，由此，也可能與立法的目的不相符合。

3.僅依法律規(guī)則行政可能有悖法律的基本精神

法律本身以維護(hù)公平正義為己任，簡單片面地理解某些具體條文，主觀隨意地認(rèn)定違法，得出的是相反的執(zhí)法效果，必然要扭曲法律的精神。林肯說過“法律是顯露的道德，道德是隱藏的法律”。不可否認(rèn)，任何法律的規(guī)制，莫不以社會道德與基本倫理為藍(lán)本。從法的精神來說，法律是為了約束人，而不是為了懲治人。對社會而言，法律可被信仰也是因為它有向善之心，可以增進(jìn)并保障民眾的幸福、自由。正因如此，人有惡的一面，所以法律成為必要;法有善的一面，使法律成為可能。面對執(zhí)法者對法律規(guī)范的片面理解，對法律規(guī)則的孤立適用，行政相對人所受到的待遇可能是不公平的，這種處罰將使中國社會主義的法律精神受到嚴(yán)重的扭曲。

4.依據(jù)法律規(guī)則處罰不能忽視法律的原則與精神

依法行政所依之“法”應(yīng)該包括法律的一般原則、法律精神、法律目的，絕不只是具體的法律規(guī)則。依法行政首先要準(zhǔn)確把握所依之法，要探究規(guī)則之后的法理，追問法理蘊涵的法律精神。法律規(guī)則所傳遞的僅是字面含義，潛藏在法律規(guī)范后面的法理、法律精神才是支撐法律規(guī)范的靈魂。法律規(guī)則的覆蓋往往也是局部的，具體法律規(guī)范在適用時有一定的局限性，比如說，會存在著一定程度的不周延性，甚至在某些方面會出現(xiàn)的一定的法律漏洞，有時又可能會出現(xiàn)規(guī)則之間的相互沖突，單純依據(jù)這些具體規(guī)則行政很難應(yīng)對日新月異的社會生活。而法理和法律精神則是更為深刻地揭示了法律和社會生活的本質(zhì)聯(lián)系，具有更大的公正性和普適性，能夠應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會現(xiàn)實。