農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)若干問(wèn)題研究

摘要:中國(guó)農(nóng)村土地改革是整個(gè)中國(guó)改革開(kāi)放的最大實(shí)踐，而農(nóng)村土地改革的關(guān)鍵和核心是土地流轉(zhuǎn)制度的改革。試圖在分析中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度發(fā)展的歷史并對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地立法現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，分析中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因，并進(jìn)一步思考如何完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);立法;土地流轉(zhuǎn)制度

中圖分類(lèi)號(hào):F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2010)22-0036-03

中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷，從來(lái)都是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)制度在當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)條件下的糾葛，經(jīng)歷了一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與中國(guó)國(guó)情的博弈過(guò)程?，F(xiàn)階段，一些討論如何通過(guò)立法等手段使土地集體所有變?yōu)橥恋厮接?，從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)掃清根本障礙的觀點(diǎn)并不明智。在現(xiàn)有的土地市場(chǎng)和土地制度立法框架下，土地制度已經(jīng)由土地所有中心主義變?yōu)橥恋乩弥行?，而土地利用的關(guān)鍵就是完善土地流轉(zhuǎn)制度。因此，完善中國(guó)農(nóng)村土地制度的核心問(wèn)題，便是圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)。本文擬對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地立法沿革作一檢討，并對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)等若干問(wèn)題進(jìn)行論述。

一、中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法概況

從“平均地權(quán)”、“耕者有其田”到“打土豪，分田地”;從《中國(guó)土地法大綱》到《中華人民共和國(guó)憲法》;從《農(nóng)村土地承包法》到《物權(quán)法》等施政口號(hào)、綱領(lǐng)及立法文件中關(guān)于土地制度的規(guī)定，可以看到，中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷的復(fù)雜和漫長(zhǎng)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村土地制度的關(guān)鍵和核心是如何能讓其面向市場(chǎng)充分流轉(zhuǎn)。其中有理念、利益上的多重博弈，也有中國(guó)特色的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的介入，使得農(nóng)村土地制度的改革更加復(fù)雜、敏感。

(一)農(nóng)村土地的立法變遷

中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法大致上經(jīng)歷了，由私有到公有，由禁止流轉(zhuǎn)到允許有限的流轉(zhuǎn)等。

1.農(nóng)村土地私有，實(shí)質(zhì)上允許流轉(zhuǎn)的階段。縱觀中國(guó)土地所有制的歷史，真正從法律上確認(rèn)土地國(guó)有和集體所有雙重所有制的是1982年《憲法》。其第10條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。在此之前，中國(guó)農(nóng)村的土地以私有為主，即使是在20世紀(jì)50年代初開(kāi)始的社會(huì)主義改造以及諸如“農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)”、“公私合營(yíng)運(yùn)動(dòng)”、“人民公社運(yùn)動(dòng)”等環(huán)境下，也沒(méi)有從立法上改變農(nóng)村土地私有的性質(zhì)。1954年《憲法》、1975年《憲法》及1978年《憲法》均只是對(duì)1947年《中國(guó)土地法大綱》的相關(guān)條款的重申和改進(jìn)，并沒(méi)有從實(shí)質(zhì)上改變農(nóng)村土地私有的性質(zhì)。因此，農(nóng)村土地的私有性質(zhì)沒(méi)有根本改變，則農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)并順理成章。當(dāng)然，盡管從立法上并未根本動(dòng)搖農(nóng)村土地私有的性質(zhì)，但農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)和人民公社的本意是限制甚至禁止農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

2.土地集體所有，限制乃至禁止流轉(zhuǎn)的階段。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)方面，1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)放的序幕。1979年9月，中共十一屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》，肯定了“包產(chǎn)到戶(hù)”的辦法。從1982—1986年，中央連續(xù)下發(fā)了5個(gè)“1號(hào)”文件，以穩(wěn)定和強(qiáng)調(diào)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。同時(shí)，中央“1號(hào)文件”陸續(xù)開(kāi)始規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。1993年將家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制寫(xiě)入《憲法》。2003年《農(nóng)村土地承包法》則以法律的形式將這一農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度再次予以明確。2007年通過(guò)并實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)《農(nóng)村土地承包法》的上述規(guī)定以基本法律的形式作了確認(rèn)，進(jìn)一步指出:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”

在農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)方面，原則上禁止流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)有的土地立法框架下，農(nóng)村建設(shè)用地大致可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村宅基地及農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。法律只允許集體經(jīng)濟(jì)組織成員及組織自身生存需要，將集體所有的土地直接作為建設(shè)用地使用，禁止集體所有土地作為建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。

(二)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的評(píng)價(jià)

1.立法理念和指導(dǎo)思想的滯后。由于中國(guó)特有的歷史傳統(tǒng)，對(duì)作為最重要的財(cái)產(chǎn)制度的農(nóng)村土地制度的立法，不可避免地強(qiáng)加了諸如政治、意識(shí)形態(tài)等非法律因素。我們一方面不遺余力地強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地集體所有，另一方面又要發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì);一方面強(qiáng)調(diào)要保護(hù)農(nóng)村農(nóng)民的利益，另一方面卻在制度層面上制造了兩者的沖突和對(duì)立。體現(xiàn)在土地立法方面理念的滯后。如，農(nóng)民享有的集體土地的所有權(quán)之名，卻不能享有農(nóng)民集體土地所有權(quán)之實(shí)。農(nóng)民集體土地所有權(quán)完全被國(guó)家土地所有權(quán)所籠罩，土地所有權(quán)主體的虛位，使國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的支配更加暢通無(wú)阻;在對(duì)農(nóng)村土地的管理規(guī)制中，政府總是在利益驅(qū)動(dòng)下的以行政管理為主導(dǎo)，甚至演變?yōu)閷?duì)農(nóng)地的政治操縱和強(qiáng)勢(shì)介入。

2.農(nóng)村土地制度政策性因素的強(qiáng)化和市場(chǎng)力量的萎縮。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的傳統(tǒng)和政策的慣性，在涉及9億農(nóng)民的根本利益問(wèn)題即土地問(wèn)題上，我們一直貫徹行政主導(dǎo)的模式，而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式。迄今為止，涉及土地和房地產(chǎn)方面的法律法規(guī)及規(guī)章無(wú)不是從行政法管理的角度制定的，這是中國(guó)物權(quán)法領(lǐng)域的最大的特色。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度而言，土地作為重要的生產(chǎn)要素，只有通過(guò)市場(chǎng)方式進(jìn)行科學(xué)、合理的配置才能發(fā)揮最大的效用。筆者認(rèn)為，這種“保姆式”立法，看起來(lái)好像能保護(hù)農(nóng)民的利益，穩(wěn)定整個(gè)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，但從事物的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的一種剝奪。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的繁榮互為推力。建國(guó)以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村每前進(jìn)一步，都體現(xiàn)了農(nóng)民的智慧和勇氣，在國(guó)家沒(méi)有正式立法，或立法違背了事物發(fā)展的規(guī)律的情況下，部分地區(qū)的農(nóng)民敢為天下先，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，創(chuàng)造性地變革了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度，促成了中國(guó)農(nóng)村土地制度不斷的進(jìn)步。這些局部地區(qū)自下而上并結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地利用土地就是非正式的土地制度，或稱(chēng)習(xí)慣法。歷史證明，這些習(xí)慣法后來(lái)均得到國(guó)家正式立法的認(rèn)可并加以完善。實(shí)踐證明，習(xí)慣法不但能夠補(bǔ)充、支持與其相容的正式立法，在某種程度上可以說(shuō)，非正式制度是正式制度的基礎(chǔ)。如土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系首先由農(nóng)民的合同所確立、實(shí)施，并先后由地方與中央政府的政策、國(guó)家的法律所確認(rèn)、保護(hù)。因此，改革農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，必須尊重實(shí)踐中的創(chuàng)新，并以此為指導(dǎo)推動(dòng)相應(yīng)的立法改革。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題分析

在現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)村及農(nóng)村土地制度框架下，農(nóng)村宅基地的相關(guān)制度具有特殊性、敏感性及復(fù)雜性等特征。農(nóng)村宅基地問(wèn)題首先關(guān)系到其成員的基本權(quán)利，因?yàn)檎鼐哂懈＠蜕鐣?huì)保障功能，還關(guān)系到農(nóng)村房屋的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，如，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

農(nóng)村宅基地是否能夠以及多大程度上流轉(zhuǎn)，歷來(lái)見(jiàn)仁見(jiàn)智。反對(duì)流轉(zhuǎn)的主要理由不外就是“宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，允許宅基地流轉(zhuǎn)的條件尚不成熟。”瀏覽現(xiàn)有文獻(xiàn)資料，贊成流轉(zhuǎn)的觀點(diǎn)漸成主流。主要理由如下:

(一)現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的立法與實(shí)踐存在矛盾

《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，村民出賣(mài)、出租房屋后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。根據(jù)邏輯推理可以得出:第一，農(nóng)民雖然有權(quán)處分其房屋，但因?yàn)檎氐南拗屏鬓D(zhuǎn)，該權(quán)利幾乎同時(shí)受限;第二，宅基地限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定，不能保證農(nóng)民的基本權(quán)利，因?yàn)榧词罐r(nóng)民出賣(mài)房屋給同集體經(jīng)濟(jì)成員的，則該農(nóng)民不能再申請(qǐng)宅基地，與限制流轉(zhuǎn)的初衷不符。

事實(shí)上，包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的上市流轉(zhuǎn)現(xiàn)象極為普遍。無(wú)論是假入股、假合作、假破產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，還是直接的轉(zhuǎn)讓、出讓和出租方式流轉(zhuǎn);無(wú)論是公開(kāi)的、經(jīng)過(guò)主管部門(mén)審批的流轉(zhuǎn)，還是私下未經(jīng)審批的流轉(zhuǎn)均普遍存在。這種土地立法與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié)，反證了立法的不足，和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)需要。

(二)允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)民的融資創(chuàng)業(yè)

立法禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，當(dāng)然也就包括禁止抵押，而禁止抵押從某種意義上說(shuō)比禁止轉(zhuǎn)讓對(duì)新時(shí)代農(nóng)民的權(quán)利的損害更大。因?yàn)楹芏嗲闆r下農(nóng)民無(wú)須轉(zhuǎn)讓自己的房屋，而只需要設(shè)定擔(dān)保，利用房屋的交換價(jià)值。立法禁止農(nóng)村房屋抵押，主要基于兩點(diǎn)理由:其一，農(nóng)村房屋價(jià)值較小，沒(méi)有抵押價(jià)值;其二，農(nóng)村房屋是農(nóng)民的基本權(quán)利保障，不能設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)。通過(guò)以上分析，這兩點(diǎn)理由在現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下均與現(xiàn)實(shí)不符。尤其是隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式趨于規(guī)?；⒓谢?、現(xiàn)代化等，農(nóng)民自行創(chuàng)業(yè)將成為主流，而法律禁止農(nóng)民抵押自己的房屋，實(shí)際上是農(nóng)村發(fā)展的阻礙。

(三)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展要求

城鄉(xiāng)二元化體系下的城鄉(xiāng)差距問(wèn)題，一直是困擾中國(guó)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。筆者認(rèn)為，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)交易制度是解決這頑疾的根本。小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，解決城鄉(xiāng)二元化問(wèn)題，不僅要推動(dòng)城市化進(jìn)程，也要允許城鎮(zhèn)人口及其他社會(huì)資源向農(nóng)村流動(dòng)，這樣才能最大化利用社會(huì)資源。

隨著城市化的進(jìn)展，部分農(nóng)民已逐漸融入城鎮(zhèn)生活，甚至在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)，其權(quán)利意識(shí)也不斷覺(jué)醒，農(nóng)民對(duì)自己的宅基地及房屋有權(quán)利自主決定是否處分?；谄淅硇越?jīng)濟(jì)人假設(shè)，農(nóng)民自己才能使自己的利益最大化。因此，允許農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其流轉(zhuǎn)歷來(lái)是農(nóng)村土地制度的核心。由于牽涉到農(nóng)民的根本利益和國(guó)人的糧食安全，國(guó)家和法律對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)格外謹(jǐn)慎。但隨著農(nóng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)有的有關(guān)法律和政策明顯滯后，反而不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

(一)中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的確定

從《農(nóng)村土地承包法》到《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)最終得以確立，這是農(nóng)村土地立法理念的提升和指導(dǎo)思想的進(jìn)步。從“債權(quán)說(shuō)”到“用益物權(quán)”說(shuō)的轉(zhuǎn)變，雖然都是財(cái)產(chǎn)權(quán)，都允許以適當(dāng)?shù)姆绞搅鬓D(zhuǎn)，但對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村的發(fā)展意義迥然，這可以從物權(quán)和債權(quán)的性質(zhì)和功能比較中得出結(jié)論。但筆者認(rèn)為，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化的深層意義在于體現(xiàn)了中國(guó)土地制度逐漸以“土地利用”為核心的理念，還為中國(guó)農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步深化改革奠定了基礎(chǔ)。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題

一般來(lái)說(shuō)，中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以?xún)?nèi)部轉(zhuǎn)讓為原則，以向外部流轉(zhuǎn)為例外，同時(shí)堅(jiān)持不改變農(nóng)用地用途為原則。2005年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)中規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在流轉(zhuǎn)價(jià)款、流轉(zhuǎn)期限等主要內(nèi)容相同的條件下主張優(yōu)先權(quán)的，應(yīng)予支持。但在農(nóng)村土地實(shí)踐中，如何理解此處的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題，頗值研究。

1.優(yōu)先權(quán)只針對(duì)通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。在中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中，還存在一種“四荒”土地的承包經(jīng)營(yíng)的情形。但兩者在流轉(zhuǎn)主體、客體、方式等均有很大不同。對(duì)于“四荒”土地的承包，法律規(guī)定可以向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流轉(zhuǎn)，因此不存在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題。

2.優(yōu)先權(quán)只針對(duì)出租和轉(zhuǎn)讓兩種方式。通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓四種。其中，轉(zhuǎn)包和互換兩種流轉(zhuǎn)方式中，流轉(zhuǎn)的主體只能為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，故也不可能存在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先權(quán)問(wèn)題。

3.優(yōu)先權(quán)的行使需滿(mǎn)足一定的條件。根據(jù)《解釋》的規(guī)定，主張優(yōu)先權(quán)必須在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人書(shū)面公示的合理期限內(nèi)提出，或雖未經(jīng)書(shū)面公示，但本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人開(kāi)始使用承包地兩個(gè)月后本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才主張的，法律也不予保護(hù)。

(三)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}

限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的理由不外是考慮到穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系進(jìn)而保障農(nóng)民的根本利益。但綜合考慮抵押權(quán)的法律特征和功能以及新時(shí)代農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資的需要，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押才是大勢(shì)所趨。

1.設(shè)定抵押后，只是有可能因?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)而發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市居民不能按期清償購(gòu)房貸款的情形只占全部按揭業(yè)務(wù)的不足7%，而真正進(jìn)入拍賣(mài)、變賣(mài)程序的更少。因此，一些專(zhuān)家擔(dān)心的問(wèn)題發(fā)生的可能較小。況且，如果僅僅因?yàn)閭€(gè)別的抵押行為可能會(huì)使農(nóng)民失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而禁止所有農(nóng)民，尤其是需要以土地設(shè)定抵押融資的農(nóng)民抵押貸款的話(huà)，不符合效率和公平原則，屬于因噎廢食的做法。

2.依據(jù)法理，既然允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)矐?yīng)當(dāng)允許抵押。從“舉重以明輕”的法律解釋方法當(dāng)然得出，既然允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)矐?yīng)當(dāng)允許抵押的結(jié)論。轉(zhuǎn)讓的法律后果必然是使農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但抵押卻只是有可能喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以，立法允許轉(zhuǎn)讓卻禁止抵押，實(shí)與法理相悖。另外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)的性質(zhì)已成共識(shí)，既然用益物權(quán)的性質(zhì)可以確定，則利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換價(jià)值的性質(zhì)一樣可以確定。因此，從應(yīng)然的角度看，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是其法律價(jià)值的體現(xiàn)。但從實(shí)然的角度看，可以設(shè)定合理的抵押條件，以避免可能出現(xiàn)的人們擔(dān)心的社會(huì)問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的變革，是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)制度的統(tǒng)一及實(shí)現(xiàn)中國(guó)和諧社會(huì)目標(biāo)的關(guān)鍵。因此，我們首先要做的是及時(shí)擯棄傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念，放棄“保姆式”立法，努力做到把“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政策的歸政策”。筆者認(rèn)為，立法對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)該進(jìn)一步放開(kāi)，特別是農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)。唯如此，才能統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，根本上解決城鄉(xiāng)二元體制，消除城鄉(xiāng)差別。對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)秉持農(nóng)用地高效、集約利用與保護(hù)農(nóng)民利益相結(jié)合的原則。應(yīng)該擴(kuò)大和創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，如允許農(nóng)村土地抵押等，將流轉(zhuǎn)對(duì)象擴(kuò)大至集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外。這樣不僅可以高效利用土地，而且能夠根本保障農(nóng)民的利益。在立法上應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“包容”的精神，“凡是法律不禁止的方式都是允許的”。

所以，應(yīng)盡快完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度立法，創(chuàng)造適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的新的農(nóng)業(yè)資源配置方式，以實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

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