地方政府行為與區域經濟發展

摘要:改革開放以來，中國經濟蓬勃發展，但少數民族地區由于地理、環境、自身文化的原因大部分還屬于經濟欠發達地區，隨著中國經濟區域發展的態勢，少數民族地區怎樣發展，靠什么發展成為地方政府最為關心的問題，而地方政府行為模式的選擇成為影響區域經濟發展的關鍵因素。從區域地方政府管理的角度出發，通過比較溫州市和包頭市的政治經濟發展歷程，對比發達地區分析了少數民族地區地方政府在發展區域經濟中政府應該選擇的行為模式。

關鍵詞:地方政府行為;“溫州模式”;包頭“強政府”模式;區域經濟發展

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)22-0123-03

引言

“有所為，有所不為”這句哲理名言出于兩千五百年前老子的《道德經》。這對我們現在研究政府行為仍有非常重要的啟發，問題在于我們該“為”什么，不該“為”什么。什么樣的政府才是現代區域經濟發展迫切需要的呢?區域經濟發展要根據不同區域的自然條件，政策環境，勞動力素質，經濟和社會結構，運行機制提出不同的地方政府行為模式。筆者在對“溫州模式”和包頭市“強政府”模式的比較研究中，努力探尋理論的支持并運用到實踐的創新中去。

政府的行為過程并不是政府單方面行使權力，更重要的是政府與市場、政府與企業、政府與社會、政府與公民之間的互動。地方政府(本文中以市級政府為例)與社會各種力量互動的能力愈強，愈能產生巨大的能量。

政府行為是政府職能的具體運作，是國家行政機關在管理社會各種事務，充分履行職能時進行的活動的基本方向和基本內容，它是比較抽象的、相對穩定的。而政府行為是比較具體的、多變的。研究政府職能，不能不了解政府體制，而政府體制問題的解決，最終又表現在政府職能的履行上——即政府行為。在政府與市場的關系中，政府的基本職能是給市場主體提供一個機會均等的經濟活動環境，如果政府行為追求盈利，那么政府就有可能利用手中掌握的行政權力去不當干預經濟，從而使經濟活動政治化，政府行為將因此失去其公共性。在現代市場經濟社會中，政府行為主要表現為宏觀經濟調控和公共產品政策行為。

政府行為的首要特征是其公共性。政府行為的第二個特征是非營利性。在現代社會中，如果營利與否不再構成政治與經濟活動之間的差異，那么，政治與經濟、政府與社會組織之間的界限也就不存在了。

一、溫州市地方政府行為與區域經濟發展

研究認為，溫州經濟快速發展是政府與企業、政府與老百姓，發展目標和利益訴求良性互動演進的過程及齊心合力推動的結果。一是政府施政技巧將上級政府的意志和地方實際有機結合;二是政府施政藝術，將黨和政府改革開放的好政策和當地人民群眾的首創精神及敢為天下先的拼搏勇氣相結合，積極響應“順勢而為”的施政。

(一)溫州市經濟政治發展歷程(以改革開放后為例)

溫州市是中國改革開放以來經濟最為活躍的地區之一，也是市場化進程最快的地區之一。溫州地區在地理環境和區位方面沒有天然優勢，長期以來溫州與全國各地的經濟聯系存在著較大的自然條件和交通障礙。早在20世紀80年代中期，溫州的產業集群支撐著溫州經濟的快速發展。溫州市商品經濟觀念的形成不得不提到自南宋以來以葉適為代表的永嘉學派的功利主義哲學觀，對溫州市地方政府的行為模式起著決定性作用。建國以來，溫州地方政府可以利用的政治、經濟資源極為薄弱，既無政策優勢，集體經濟的發展又如此不足，使得人們很少有對政府和集體的期許，只有尋求一種制度外的力量來彌補，這種力量就是個體、私有經濟。可見，溫州模式在政府管理層面的必然選擇只能是“強市場—弱政府”的地方政府行為模式。當然，在溫州經濟的發展過程中，政府的無為在中國這樣一個“行政權力中心”體制的國家顯然是一個十分奇特的現象，可以看做中央對地方權力控制削弱的一種反應。

(二)溫州市地方政府行為模式

溫州經濟既是“政府有所為有所不為”起導向作用的經濟。溫州之所以能夠在全國率先進行了市場化探索，重要的原因之一是溫州政府的有為和無為順應了時代，有為—保護、支持、增進;無為—默許、縱容、認可;二是溫州政府放大所有可以放大的政策空間，促進溫州市場化的發展進程，從而擴大地方政府可分享的剩余額。

地方政府的“無為”顯然是溫州的經濟改革能夠“自下而上”的發育出一個近似純粹的市場經濟重要因素之一，當然，地方政府并不僅僅是在一定的范圍內嚴格地“無所作為”，還是通過默許、放任等一些頗有成效的施政藝術，最大限度地保護創業者的積極性和創造性，促進民營經濟的發展。

(三)溫州市區域經濟發展的主要特征

1.特色鮮明的群體規模經濟

群體規模經濟，即“區域性規模經濟”也稱“塊狀經濟”，在國外叫“專業化產業區”。溫州群體規模經濟以專業市場為依托，形成了專業化分工和協作相結合的、以民營企業為主體的專業生產加工群體，是地域相對集中和產業有地方特色的區域性市場經濟。它最顯著的優勢是使中小企業獲得外部規模經濟優勢，為區域發展提供了內生的增長機制。

2.“企業本位”的經濟運行體制

溫州改革開放最大的一條成就，就是創造了以“企業本位”的經濟運行的體制。近幾年，溫州政府的“有為”是無為的“有為”。自2003年以來，溫州經濟增速出現了較快下落趨勢。一方面，增長達到一定程度后出現了資源緊約束的局面。另一方面，民營企業家族化發展必然出現的管理水平低，人才缺乏、技術含量低等發展瓶頸。這種狀況要得以改變，必須有政府某種程度的干預。為此，溫州市委、市政府確定了“以民引外、中外合壁”的招商引資戰略，實施了更多更大的政府優惠政策。促進民營企業的轉型與提升，促進傳統產業的改造與升級。

按照新制度經濟學的觀點，制度是經濟發展最重要的變量，制度變革是推動經濟發展的動力。談到地方政府在溫州經濟發展中的貢獻，許多人認為，溫州經濟發展主要靠老百姓的自發努力，經濟改革也主要表現為誘致性的自發創新，溫州地方政府在改革中的典型行為是“無為而治”。

在政府主導型的改革過程中，為什么高層級的政府沒有明確認同的改革領域，在溫州卻能取得令人矚目的改革績效呢?我認為，主要取決于兩個因素:一是微觀經濟主體的自發創新能力;二是基層地方政府的偏好選擇。

二、包頭市地方政府行為與區域經濟發展

一個地區經濟發展道路的選擇及其可能的成功與否，取決于多種因素的共同作用。而政府組織結構、管理方式和水平，政府對社會的控制、引導能力等也是不容忽視的重要變量。區域經濟發展背景下地方政府行為模式的不同，地方政府作用的范圍，力度和可能運用的手段就有明顯差異。

(一)包頭市經濟政治發展歷程(以改革開放后為例)

黨的十一屆三中全會召開后，隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和改革開放事業的穩步推進，包頭市成長為內蒙古自治區最大工業城市，形成了重化工業產業體系。在社會發展方面，包頭市的城市建設與社會服務事業蒸蒸日上。包頭市的支柱和優勢產業的市場競爭力明顯提高，開始形成產業集群。高新技術產業迅速發展，高新技術企業占內蒙古自治區一半以上(見下表)。

由上表的內蒙古自治區九城市綜合實力評價可以看出，隨著區域經濟和城市化的不斷發展，包頭市的綜合實力在省會呼和浩特市之上，這樣會導致一個很尷尬的局面。在中國城市文化中存在一種“雞頭文化”，區域經濟實力的變化往往導致城市經濟“小馬拉大車”和“大馬拉小車”的現象。

內蒙古自治區的區域經濟發展緩慢，與東部沿海地區之間差距較大，并且這種差距還在繼續擴大，對于內蒙古自治區區域經濟發展緩慢的原因我們可以認為，地區發展差距極其擴大，特別是西部民族地區發展緩慢是由于中央政策傾斜和要素地域差異所致。各地區自然條件的差異是中國工業發展區域差異的物質基礎，內蒙古雖然大體形成了以呼和浩特、包頭為中心的重化工地域格局的重輕結合的、松散的地域格局，但沒有形成能帶動地區經濟騰飛的增長極。

(二)包頭市地方政府行為模式

包頭市地方政府正處于過渡期，特別是要避免舊制度瓦解過程中，新制度尚未確立所帶來的“制度真空”，以及由此對區域社會可能造成的混亂、失序。從制度供給來看，并非一開始就設計一個完整的一攬子方案，而是通過試點、探索、總結經驗，誘致性變遷與強制性變遷結合、互動，逐步提高制度供給和制度供給質量。

(三)包頭市區域經濟發展的新思路

包頭模式屬于經濟起飛趕超型。在美國經濟學家羅斯托的著作《經濟成長的過程》(1951)一書提到經濟起飛要具備三個條件:一是妨礙經濟不斷成長的傳統阻力已經被克服;二是建立和發展一種或多種主導部門;三是進行制度上的改革，建立一個可以推動經濟增長的有效的制度結構。

“強政府”的前提是包頭屬西部落后地區，必須實施趕超戰略，必須把發展是硬道理放在第一位。“強政府”模式是包頭市區域經濟發展的新思路，“強政府”是經濟發展要素中的首要的內生變量。“強政府”強在政策、法規與法律的配套;強在經濟發展的體制、機制與制度的有機結合;強在起飛趕超的意識、求真務實的理念與克服困難的決心的系統整合。

三、溫州市和包頭市的比較研究

(一)政策和體制的差異

“有條件的地方優先發展”，是20世紀80年代國家經濟改革與發展的戰略。優先的好處和根本主要不是中央資源的投入和稅收的優惠，而是采取發展的新辦法即制度的創新先行的權力，而溫州市正是抓到了市場化的優先權。在差異化的制度背景中，包頭市這樣的非優先發展地區需要依靠強政府的推動，敢于在地方自發地從事制度創新和市場化活動，與制度創新先行的溫州市等地區進行競爭。

(二)資源環境差異形成不同的產業集群發展模式

溫州市地理環境和區位方面沒有天然優勢，由于溫州市歷史上一直傳承的“重商”和發展手工業的傳統，形成了高度社會化分工和專業化協作的產品群、產業群和行業群。依靠市場化機制運作和社會化分工協作，市場競爭力非常強，在國內國際市場上獨占鰲頭。

筆者認為，在包頭市的區域經濟發展過程中要利用先天的豐富的礦產資源的優勢制造稀缺和低成本。包頭市雖然地處西部，但從地理區位向西可以納入到隴海—蘭新沿線和黃河中游經濟帶，向東與環渤海經濟區相接，可以加強區域合作，促進生產要素合理流動。

(三)選擇不同的政府行為模式

政府在經濟發展中具有積極作用，這在任何國家都不可否認。沒有政府作用的經濟發展是不存在的。只是不同的國家在不同的階段，其發揮作用的方式、方法不同，同是一個國家內，不同地區所產生的效果也各不相同，有起積極作用的，也有起阻滯作用的，同是起積極作用，也還有作用的程度差別。

結論

在談到少數民族地區發展區域經濟中政府行為模式的選擇問題時，美國著名經濟學家阿瑟·劉易斯在《經濟增長理論》(1955)中就以指出:地區越落后，一個開拓性政府的作用越大;軟弱政府不能推動該地區政治、經濟的發展。因此，政府在確保經濟發展的同時，必須順利與市場接軌，穩定政府治理基礎。通過發達地區和包頭市的發展歷程及其少數民族地區自身的原因，說明少數民族地區政府在現階段發展區域經濟中應該選擇強政府的模式。

由于現階段少數民族地區經濟欠發達，地方政府的經濟職能和干預行為是廣泛的。因此，本文認為在這一時期應采取“強政府”模式，以更好的適應少數民族地區經濟發展的需要。

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Local Government Behavior and Regional Economies Develop

——“Wen Zhou City pattern government ” and“Strong turban government ”patterncomparison research

ZHANG Jie

(Inner Mongolia University， public administration academy， Huhehaote 010020，China)

Abstracts: Since reforming and opening， Chinese economy is vigorous， But areas inhabited by the minority nationalities belongs to underdeveloped area because geographic conditions，oneself the culture cause major part return back.With the fact that how，Chinese economy regional development situation，areas inhabited by the minority nationalities developing，depending on，what develops the problem becoming the local government being concerned with most.But，pattern local government behavior choice becomes the key factor affecting area economic growths.The administrative angle has set off from the area local government，the contrast developed region has analyzed the areas inhabited by the minority nationalities local government behavior being hit by the government ought to choose in development regional economies pattern by the fact that the political economy comparing Wen Zhou City with Bao Tou City develops course.

Key words: local government behavior;wen zhou city pattern ; “stronggovernment ”;patternregional economies develops