農村資金互助組織健康發展制約因素及對策研究

【摘要】農村資金互助組織作為一種重要的準金融性質的機構，在廣大農村地區起到了提供金融服務的重要功能，彌補了正規金融在農村地區的服務盲區，在支持農業發展、農民致富以及農村經濟發展等方面起到了顯著作用。同時，從安徽省六安市農村資金互助組織發展情況可以看出，農村資金互助組織發展面臨著資金來源渠道狹窄、法律地位不明確以及監管不到位等因素的制約。

【關鍵詞】農村金融 互助資金 案例研究

一、六安市農村資金互助組織發展情況

1、組織發展快、覆蓋面廣，均無金融牌照和工商牌照。自2006年5月六安市轄金寨、霍山兩縣在全省首批開展“貧困村村級發展資金互助”試點工作以來，截至2010年6月末，六安市各縣（區）已建立農村資金互助組織444家，其中在民政部門登記注冊的23家，未登記注冊的421家（圖1），均由各縣（區）財政局和扶貧辦指導，村民自愿參加成立的非營利性資金互助組織。

經過多年實踐和探索，六安市部分農村資金互助組織已經建立比較完備的組織結構體系，形成了以扶貧辦、財政局等相關部門為外部監督指導部門，以理事會和監事會為內部監管組織，以社員大會為最高權力機構的組織治理體系（圖2）。同時，每個互助社在外部監督部門的協助下，制定了內容詳實、規范嚴密、便于操作的互助章程，用來規范、約束農村資金互助組織，保證其持續正常運轉。

2、多以財政、扶貧資金發起設立，個體農戶自愿入股。截至2009年12月末，六安市農村資金互助組織資金規模累計達到3176萬元，其來源主要有四個渠道：一是財政資金，二是扶貧資金，三是農戶入股資金，四是收益轉增及其他來源資金。其中，財政資金占主導地位，各級財政投入資金總量2316.3萬元，占資金總量的73%；扶貧資金投入413萬元，占比13%；農戶入股資金總量400.89萬元，占比13%；收益轉增及其他來源資金45.38萬元，占比1%（圖3）。

3、服務農村金融薄弱環節，有效彌補了金融體系信貸資源配置的不足。從資金運用情況來看，2009年六安市農村資金互助組織的貸款余額共計2493.61萬元，全年累計發放貸款總額3978.86萬元。貸款模式以農戶聯保貸款為主，其占比保持在95%以上，信用貸款占比4%，其它模式貸款占比1%。貸款期限全部為一年期以下的短期貸款，其中六個月到一年的最多，占比60%，三到六個月的占比37%，三個月以內的占比3%（圖4）。貸款用途主要服務于農業生產，其中用于農業生產的占92%，用于商貿、手工業經營占7%，其它用途的只占1%。貸款利率最低5%，最高9.6%，平均利率7.2%。

作為正規金融的重要補充，農村資金互助組織促進了六安市農民增收以及農村經濟發展，一定程度上彌補了金融支持“三農”的不足，貸款覆蓋率達10%以上，“三農”貸款占比達100%。從經營狀況來看，截止2009年不良貸款余額76.53萬元，占全年累計發放貸款總額的1.9%。2009年的業務收入391.75萬元，利潤74.7萬元。利潤不用于分紅，其中13.46萬元用于追加股本金，占比18%；15.19萬元用于公益事業，占比20%，19.85萬元用于其它用途，占比27%。

二、農村資金互助組織發展中存在的主要問題分析

1、大多數資金互助組織尚未取得法人資格，存在法律風險。從調查數據來看，六安市的農村資金互助組織95%都還沒有取得法人資格，是以各區縣農村資金互助組織協會會員的形式存在，從法律地位上看，屬于個人合伙性質，存在巨大的法律風險，不利于維護自身的權益。個人合伙的成員對經營中產生的債務，具有無限連帶清償的民事責任，而取得法人資格后，法人成員個人對法人的債務不負民事責任。在訴訟追索債權時，則要以全體合伙人為訴訟當事人，增加了維護債權的難度。六安市的農村資金互助組織是在政府的主導下設立的，其登記注冊也是在政府引導下完成的，目前政府有關部門正在推動各農村資金互助組織逐步完成在民政部門的登記注冊工作。

2、經營基本合規，但部分組織存在內控制度執行不到位現象。六安市的農村資金互助組織一般規定每個入社農戶需且只需繳納300元股金，而且部分組織允許貧困戶不交股金，社員入股資金均為貨幣資金，股金真實，無存款化股金。資金互助組織所有成員均為農戶，不允許農村小企業入股。調查中雖然未發現從金融機構融入資金或吸收非社員存款現象，但部分組織在管理上存在隨意性，導致章程、制度流于形式，如部分組織對非社員發放貸款，有的將剩余資金用于開展其他經營活動。資金互助組織成立時都制定了各自的管理辦法，但在實際借、還款過程中，很多組織并沒有嚴格執行制度，隨意性強，手續不完備，給資金互助正常運轉帶來隱患。

3、管理人員專業水平普遍較低，存在操作風險。六安市的農村資金互助社在政府有關部門的指導下，都建立了完善的管理制度和業務操作流程（圖5），但管理和業務操作人員水平普遍較低。根據《農村資金互助社管理暫行規定》第三十七條：農村資金互助社理事、經理任職資格需經屬地銀行業監督管理機構核準，農村資金互助社理事長、經理應具備高中或中專及以上學歷，上崗前應通過相應的從業資格考試。但是實際中由于農村資金互助社的理事長、經理等管理人員，以及監事和工作人員都是來自社員內部，不具備相關資質，絕大部分人金融基礎知識水平差，缺乏足夠的專業知識，對相關業務不很熟悉，可能會出現操作風險，給農村資金互助組織造成潛在的風險隱患。此外，由于會員都來自本行政村（或鄉鎮），在資金運用、監管方面容易受到“人情”、“親情”等干擾，存在一定程度的監管不到位現象。

4、資金來源渠道狹窄，抵御風險能力不強，影響可持續發展能力。影響六安市農村資金互助組織可持續發展的因素主要有三個方面。一是資金來源渠道狹窄，過于依賴財政資金和扶貧資金，從統計數據看，兩項共占資金來源的86%。財政和扶貧資金對六安市的農村資金互助組織起到了扶助、引導和推動的作用，但財政資金的投入數量有限，只能依照政策按一定比例撥付，不能滿足其發展的需求。而且一旦財政資金抽出，資金互助組織將難以為繼。二是沒有建立外部流動性支持機制。統計數據顯示貸款的92%都用于農業生產，而農業生產具有很強的季節性，對貸款的需求往往比較集中，但當發生資金短缺時，卻得不到外部流動性的支持，很難滿足所有農戶的貸款需求，社員信貸滿足度不高。三是缺乏貸款風險防控手段，而且風險具有集中性。農村資金互助組織的性質決定了其成員在地域上高度集中，其生產經營的產品往往高度相似，貸款的投向又高度地集中于農業生產，而農業生產又具有天然的弱質性，一旦發生自然災害或遭遇市場風險，農村資金互助組織將會出現大量的貸款收不回來，而目前尚沒有完善的風險補償或保險保障機制。

5、外部監管主要來自地方政府部門，缺乏專業監管機構的監督和業務指導。六安市農村資金互助組織主要接受縣（區）財政局、扶貧辦、鄉鎮政府、鄉鎮財政所、村委會、村民代表大會等部門和機構的外部監督。其中縣（區）財政局、扶貧辦負責對資金互助使用、管理情況進行監督、檢查、考核、獎懲和總結；鄉鎮政府督促資金互助管委會管好用好資金互助，并定期開展調查研究，向縣扶貧開發領導小組報告；鄉鎮財政所負責資金互助賬戶的監管，實行“賬款分離、印鑒分設”，并定期上報資金互助管理使用情況；村委會對投放、回收、管理資金互助情況進行監督，對扶持農戶、扶持項目、投放金額、期限、擔保人、到期還款情況等進行公示，并向村民代表大會報告資金投放、回收及管理情況。從調查情況來看，六安市的農村資金互助組織的外部監管是有成效的，特別是鄉鎮財政所對資金互助賬戶的監督和管理，對六安市農村資金互助組織的健康運營起到了重要的作用，但是目前沒有一個專業的監管機構對其業務全方位監管和指導。從調查來看，農村資金互助組織數量眾多，地域分散，且沒有專職從業人員，掌握其真實的運營狀況，獲得其準確的業務數據，有很大的難度，這也增加了從外部對其進行有效監管的難度。

6、市場退出機制還有待進一步檢驗

六安市的農村資金互助組織在政府的指導下都建立了市場退出機制，但截至2009年末，六安市尚未發生農村資金互助組織撤銷或解散及債權債務清算情況，市場退出機制是否合理還有待實踐檢驗。調查中也沒有發現有社員退股現象。農村資金互助組織的社員有退出的自由，一般規定在加入一年后才能退出，退出時退還本人交納的股金。互助社在征得2/3以上社員同意的情況下，有權對無特殊理由拖欠借款不還的社員，追繳借款和占用費后予以除名。六安市的農村資金互助組織的社員入股股金在總資金中只占13%，個別社員的退股不會對資金互助組織的資本穩定性產生影響。

三、促進農村資金互助組織規范發展的政策建議

1、完善相關立法，明確農村資金互助組織法律地位和市場定位，推進其正規化改造。目前有關農村資金互助組織的法規性文件，只有中國銀行業監督管理委員會印發的《農村資金互助社管理暫行規定》，而從調查的情況來看，六安市的農村資金互助組織不適用于該規定。《農村資金互助社管理暫行規定》對農村資金互助組織的定位不符合實際情況。從六安市農村資金互助組織的發展情況來看，農村資金互助組織作為正規金融的補充，將其定位為政府引導下的非盈利性互助合作組織是合適的，不宜改造成擁有“金融牌照”的為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構。通過在民政部門登記注冊，明確其非盈利性互助合作性質法人主體地位，推進其正規化改造。建議根據各地農村資金互助組織的實際發展情況，盡快完善相關立法，明確其法律地位和市場定位以及村民、各級相關政府部門、金融監管部門等各參與主體的權利和義務。

2、強化合規經營，提高風險防控水平

首先是規范資金互助組織資金籌集。資金互助組織社員繳納股金須以貨幣出資，不得以實物、貸款或其他方式入股，社員持有股金可轉讓、繼承和贈與，但理事、監事持有的股金在任職期限內不得轉讓；資金互助組織資金籌集可根據社員資金需求情況一年內吸納1-2次，避免常年吸儲。其次是嚴格防控風險。互助資金投放應堅持小額、短期原則，單個農戶的貸款余額控制在其入股資金的5倍以內；完善社員聯保制度，社員貸款逾期可用擔保者的股金抵還。

3、構建分層監管體系，促進資金互助組織健康有序發展。資金互助組織外部監管應遵循分類監管、分層監管的原則，避免多重監管或監管缺失造成資金互助組織盲目發展，提高監管效率。經銀監部門批準并在工商部門登記注冊的資金互助組織，屬于社區互助銀行業金融機構，由銀監部門按照銀行業金融機構的監管指標體系對其進行日常監管；在相關部門登記注冊但未經銀監部門批準的組織，工商、民政等部門負責審批、登記，農經部門進行業務指導并適度風險提示和監控；尚未登記注冊的資金互助組織，在正規化改造過程中，由鄉鎮政府、村委會對其資金賬戶的會計核算、撥付和到期貸款償還等進行監督，做到支持不包辦、引導不干預。

4、完善機制建設，增強農村資金互助組織可持續發展能力。一是建立外部資金支持機制。通過與銀行業金融機構和貸款公司建立合作機制，在貸款需求集中，資金規模不足時，以農村資金互助組織的名義向外部融入資金。二是完善風險補償機制，在發生自然災害和市場風險時，對農村資金互助組織的風險進行補償，保證其可持續發展。三是根據實際情況，適度擴大資金互助組織的規模。農村資金互助組織對農戶入股金額和貸款上限一般都有嚴格的規定，這雖然有利于控制風險，但也限制了自身的發展。在風險可控原則下，通過一定程序適度提高農戶入股金額和貸款上限。四是完善外部監督機制，在現有外部監督的基礎上，人民銀行或其它專業監管機構應加強窗口指導和業務監督，對農村資金互助組織進行全面的風險監測和預警。五是完善退出機制，規范退出條件，明確清算機構和清算程序，保障各方利益和社會穩定。

（作者單位：王小兵，人民銀行六安市中心支行；張浩，人民銀行金寨縣支行）

責編：姚少寶