誰來監督廉政公署

廉政公署這樣的機構，作為遏制腐敗的利器，在過渡時期是有道理存在的，一旦社會完成了民主的轉型，它就必須跟著轉型。權力必須由權力來制約，否則早晚會生害。

張鳴

中國人民大學政治系教授、博士生導師。著有《武夫治國夢》、《鄉土心路八十年》、《鄉村社會權力和文化結構的變遷》等。

本月19日，香港警方36年來首次到廉政公署總部拘捕3名廉署調查人員。被捕3人分別是廉署總調查主任、高級調查主任及助理調查主任，他們的罪名是涉嫌妨礙司法公正。有人驚呼，廉政公署“淪陷”。

香港的廉政公署就此淪陷，倒也未必，但廉署如此高級別的官員涉嫌犯罪，作為一個香港乃至內地人心目中廉政象征的機構，的確令人震驚。當初廉政公署的設立，主要是針對警方的貪腐，我們在相關的資料乃至影視作品中，看到的盡是廉署人員抓警察，而這回，居然是警察抓了廉署的人。真是三十年河東，三十年河西，風水輪流轉。

像廉政公署這樣的機構，作為廉政的利器，其實也有一個誰來監督的問題。

顯然，廉政公署不是一個民主制度的產物，1974年誕生之日，它直屬港督，獨立于行政機構，權限極大，調查的范圍極廣，很有幾分類似于中國古代制度中負有特別使命的監察官，比如御史和巡按，或者有特別使命的欽差大臣。一人之下，萬人之上，可以使用特別手段調查案件，拘押人犯，甚至在特別情況下，可以先斬后奏。這種機構或者做派，在非民主的條件下反腐敗，在特定時期，是有一定效果的。有的時候，效率還特別的高。所以，古往今來，這種負有特權的“清官”反腐的故事，一直在民間廣為流傳，所謂“八府巡按”這樣的清官出行查案的傳說，每每令人振奮。已經成為打擊貪官的象征的包公，實際上在民間傳說里，就等于是一個古代的廉政公署。

顯然，指望清官反腐跟指望廉署反腐一樣，從長遠看，都是有問題的。古代的監察官，直屬于皇帝，位卑而權重，巡查各方，可以聞風彈奏。而查案的御史和欽差，更是權力大得無邊，雷厲風行。但是，他們也是人，也是官僚體系中的官員，也生活在現實生活中，跟眾多官員有著說不清道不白的關系，親朋好友，同學同年。只要不攤上包拯和海瑞這樣的人，其他人都是可以通關節的。所以現實中，很多大案最后都是不了了之，事出有因，查無實據。道理很簡單，雖然監察系統一直獨立存在，獨立于行政體系，但畢竟同屬一個王朝的官場，官場整體風氣的敗壞，不可能讓監察體系潔身自好，出淤泥而不染。更何況，監察系統對皇帝負責，而皇帝自己就未必清廉，更未必明白事理，查到自己的親信頭上，或者皇親國戚頭上，事情就往往只能不了了之。如果查案的認真了，他們的烏紗帽就先有危險。

香港的廉政公署，是建立在一個法治體制基礎上的外接機構，鑒于這個體制在英國相對比較成熟，廉政基礎比較好，所以，它自身的廉潔，相對可能會維持比較長的時間。因為它不像中國的監察御史們，其廉政清明，多半靠自身的道德自律，個別人物也許撐的時間長一點，多數都撐不久。但是，當初建立在法治體制外接機制上的廉署，如果沒有一個制衡機制的保障，時間長了，自身也會出問題。現在的廉政公署，跟港督時代類似，直接對行政長官負責，獨立于行政體系之外，但在香港民主化未完成之前，這樣的機構，自身的監督，還是有所欠缺的。雖然說，他們的行動，還是會受到司法的制約，受制于特首。但是，特首的事太多，基本管不了他們，即使能管，這種直轄關系，也像過去的皇帝跟御史一樣，很難做到一碗水端平。而司法對廉署的制約，往往又比較滯后。所以，廉政公署這樣一個權力過大的機構，時間一長，就難免出事。

即使廉署的從業人員個個道德高尚，有超強的自律性，但權力本身就具有危險性，它可以誘惑原本守法的人逾越法律的界限。所謂權力的腐蝕，是一條古今中外顛撲不破的定律，腐蝕不僅產生腐敗，還產生越權操作，產生權力的侵害。所以，那些成熟的民主國家，專項的腐敗調查，往往由議會負責，由議會的專門委員會成立專門的調查委員會進行調查。議會和司法機構，對那些負有調查之責的行政機構，往往具有強烈的警惕，媒體也投入大量的熱情，監督這些機構，以防范這些機構對公民權利的侵害。所以說，廉政公署這樣的機構，作為遏制腐敗的利器，在過渡時期是有道理存在的，一旦社會完成了民主的轉型，它就必須跟著轉型。權力必須由權力來制約，否則早晚會生害。

香港廉署的宣傳詞言道，“香港優勢，勝在有你和ICAC(廉署的英文簡稱)。”之所以普遍為香港人所接受，在很大程度上說明，即使經過了150年殖民統治，香港人依然跟其他地方的中國人一樣，有著濃烈的清官情結，但是，一個社會的清廉，是為上級負責的清官所難以勝任的。