20國集團能重塑國際金融秩序嗎?

2010年6月26～27日，20國集團峰會(G-20Summit)將在加拿大多倫多舉行。在全球經濟仍未走出金融危機的陰影，但在一些地區也出現了經濟復蘇的跡象時，20國集團峰會將給世界經濟調整帶來什么樣的影響呢?

在2009年的美國匹茲堡20國峰會上，參與國的領導人一致同意建立一個包括政策及措施的框架，共同達成全球強有力的、持續及平衡的發展。在這次的20國峰會上，參與國領導人如何才能進一步推動這種共識呢?

加拿大想在20國集團中扮演主角

“20國峰會在過去一年促進了全球的行動，把全球金融危機給就業及成長帶來的沖擊減小。”加拿大總理哈珀說。2010年6月，加拿大將連續主辦8國集團峰會和20國集團峰會，這不能不說是加拿大很“露臉”的事。加拿大這個平時在國際舞臺上不太顯眼的國家似乎準備利用這個機會，過一把國際舞臺上扮演主角的癮。

哈珀表示，加拿大打算在2010年的全球金融改革中繼續扮演重要的角色。他說：“加拿大在保證持續的經濟恢復中，一直扮演著領袖的角色。我們實施的經濟刺激計劃，是最大的計劃之一；通過在20國及金融穩定局的領袖角色，我們一直在幫助國際金融的改革。”的確，加拿大今年主辦20國集團峰會似乎有兩個優勢。

一是加拿大的金融業在危機中雖然受到一定影響，但影響不大，這利益于加拿大政府的某些監管措施得當，也利益于加拿大金融業的“保守主義”行事作風。危機爆發后，美國與加拿大的研究界為此召開過幾次研討會，美國人似乎從加拿大的實踐中得到了一些啟示。比如說，加拿大政府一直奉行穩定的宏觀經濟政策、包括財政和貨幣政策。最近十幾年來，加拿大政府—直保持預算平衡，減少國家債務。加拿大政府還注意價格穩定和市場的可預見性，避免房地產市場價格的大起大落。保守的加拿大金融業也不去碰那些風險巨大的次級債，避免了陷入巨大的債務陷阱。加拿大肯定想借這次峰會之機，再次讓人們注意到這個不太顯眼的國家的金融管理之道。

二是加拿大本是20國集團會議的發起國，只是輿論一般很少注意它的這一作用。蘇聯解體、兩極世界瓦解后，當時任加拿大財政部長的保羅·馬丁在7國集團的財長會議上提議成立20國集團，除了原來的8國外，加上了中國、阿根廷、澳大利亞、巴西、印度、印度尼西亞、韓國、墨西哥、沙特阿拉伯、南非、土耳其，還加上了歐盟。1999年在柏林開成了第一次20國財長與央行行長會議，此后又開過幾次會，世界銀行的行長與國際貨幣基金的總干事也被邀請參加。馬丁后來當選加拿大總理。他的雄心是把20國集團的央行行長與財政部長會議變成個峰會，以代替8國集團峰會。本世紀初，布什當選美國總統后，他還專門去游說過布什。但加拿大在世界政治舞臺上仍然有“人微言輕”的感覺，馬丁的一番努力最終似乎并未產生什么結果。20國集團的財政部長與央行行長們在2008年爆發的全球金融危機前開過幾次會，但從未受到過媒體的注意。這次全球性的金融危機爆發促使20國集團的首腦們聚到了一起，20國集團這一組織似乎才重新成為媒體注意的焦點。接替馬丁的哈珀肯定想借機讓人們重溫加拿大在倡議組建20國集團中的作用。

然而，幾國集團這一形式與概念誕生于歐洲，歐盟國家在爭奪話語權方面也不甘落后。歐盟成員國財政部長4月17日為定于6月召開的20國集團多倫多金融峰會協調立場，提出要從三大方面發出共同的聲音。

歐盟委員會負責經濟和貨幣事務的委員奧利·雷恩說，歐盟成員國財長認為，在6月于加拿大多倫多召開的20國集團金融峰會上，歐盟的核心主張將包括三個方面：一是要為實現可持續增長制定一份框架，確保在全球層面上為實施退出策略加強協調；二是所有主要經濟體都應當為解決全球經濟失衡做出努力；三是繼續推進全球金融監管改革，包括討論開征銀行稅。雷恩說，歐盟財長剛剛為加強歐盟經濟治理達成共識，接下來歐盟將致力于在20國集團框架內為推動全球經濟治理做出努力。

20國集團是概念是從原來的8國集團衍生出來的，而8集團又是從上世紀70年代后期產生的6國集團中發展起來的。20世紀70年代初第一次石油危機后，法國總統德斯坦提議，由世界最重要的工業化國家領導人一起開會，共同討論對付石油危機引起的全球經濟衰退問題。1975年，美、英、法、西德、日本、意大利6國的首腦在巴黎郊區的朗布埃伊宮開了第一次會議。1976年加拿大應邀參加了第二次首腦會議。此后，7國首腦(G7峰會)每年碰頭一次，以協調宏觀經濟政策。7國集團因此成名。蘇聯解體、冷戰結束后，俄羅斯于1991年起被邀請參與G7峰會的部分會議，至1997年，被接納成為成員國。從此，8國集團機制形成。

在1975到1981年間時，7國集團峰會在協調宏觀政策方面似乎做得不錯，而且7國集團的決定往往能成為國際經濟組織政策的風向標。這是因為，當時的法國總統德斯坦與西德的總理施密特兩人都是財政部長出身，對國際經濟、貨幣體系的問題了如指掌，法德兩國又是歐洲一體化建設的軸心，法德兩國領導人的態度某種程度上主導了7國集團討論的議題。反過來，這幾國在國際經濟組織決策中的權重又很大，當然影響到國際組織的發展方向。但20世紀80年代后，7國集團的峰會就已經不太關心協調宏觀經濟政策的事了，美國總統里根是個完全的自由市場信徒，相信政府根本就不應該過問這些事；英國首相撒切爾夫人也同樣；法國總統密特朗對經濟本來就不感興趣，因此協調經濟政策的事就轉到了7國集團的財政部長與央行行長會議上去了。1985年日元升值的事，就是7國集團的財長與央行行長在紐約廣場飯店開會決定的。

冷戰結束后，俄羅斯應邀參與了進來，8國集團國內生產總值占世界產出的62％，人口占世界的13％，因此，8國集團被認為在世界政治經濟上有一定的影響。本來世界經濟、國際金融等問題是7國集團峰會的主要議題，但隨著領導人的更換與形勢的發展，8國集團峰會的主題在變化。什么保護世界生態和環境、增加對非洲國家的發展援助、減輕其債務負擔、自來水的普及、醫療和飲用水安全問題、防治艾滋病以及管理好前蘇聯武器等都成了8國峰會的主題。從褒義上講，8國集團已不再只關注經濟問題，而是同時關注國際安全、反恐、保護環境與可持續發展等社會問題了。但從另一角度講，8國集團峰會已經成了一個十足的“論壇”，什么都可以談，但任何決定都是象征性的，無法監督落實。

這次金融危機爆發后，20國集團立即召開了峰會，各國領導人之間達成了防止貿易保護主義回潮、各國采取宏觀經濟措施刺激經濟回升的協議。而且，20國集團峰會似乎未來也要成為制度，每年定期召開。現在，國際輿論又大談20國集團要取代8國集團的重要性，似乎這20國集團可以決定世界經濟的命運。只要20集團決定，世界上的事情就擺平了。20國集團真有那么神奇嗎?

20國集團是個有益的論壇

20國集團的經濟加在一起，占世界90％的國民生產總值、80％的貿易額和2/3的人口。這些國家的領導人聚在一起，商討世界經濟大事，就國際貨幣和金融體系展開對話無疑是非常重要的。但是，20國集團的討論要最終達成協議、并成為世界各國遵守的規則，這里面肯定有很長的路要走，而且不會一帆風順。

首先，20國集團并不是一個“同質”的組織，20個成員的發展階段相差不小，有些國家是發達國家，另一些是發展中國家；有一些是金融大國，靠“食利”創造價值；而另一些是制造業大國，主要靠出口賺取利潤；還有些是原材料與能源生產國，它們的發展取決于制造業大國是否需求增長快，同時又取決于金融大國是否能穩定住商品期貨市場與貨幣價值，等等。所以，即使我們經常談8國集團，但8國集團各成員國在協調宏觀經濟政策上的分歧也很大，而且許多事情俄羅斯還參加不了，仍然有7國集團的磋商機制。盡管現在有20國集團會議，但同時過去的7國集團仍然還要進行“內部磋商”。在20國集團內部，金磚四國也在“內部磋商”。20國集團的發展趨勢很可能是最后變成一個“大帽子”，下面還有各種各樣的集團在開會、磋商、協調立場，最后拿到20國集團首腦會議上來討論。

其次，因為這20國集團中成員國的利益分歧很大，所以在前幾次召開的20國集團首腦會議上，各種不同的聲音此起彼伏。比如，在2008年華盛頓召開的20國峰會上，俄羅斯總統梅德韋杰夫倡導新的全球金融體系，倡導儲備貨幣的多元化，呼吁全球經濟減少對美元的依賴。法國總統薩科齊是2008年峰會的倡導者，希望改變美元在國際貨幣體系中的獨霸地位，提高歐元和其他主要貨幣的地位。為此，法國總統薩科齊一直在力爭以中國為首的新興工業國的支持。歐盟對峰會表現出的出乎異常的熱心，歐盟將向峰會提交的金融體系改革“藍圖”主要包括加強金融監管，不留任何“死角”；新的金融體系必須以“透明”和“負責任”的原則為基礎；建立金融預警機制；改革國際金融機構，賦予國際貨幣基金組織(IMF)在新金融體系中的中堅地位等。歐盟的如意算盤是，拉中國、印度等新興市場國家作后盾，讓他們能承擔IMF等更多的財務負擔，并順勢對美國主導的國際金融監管制度進行徹底的改革。財力日漸雄厚的“金磚四國”巴西、俄羅斯、印度和中國在峰會前曾發表聯合聲明，要求在重塑全球金融體系的過程中發揮更大作用。美國顯然不希望丟掉在國際金融貨幣體系中的主導權，因此只希望治標，不希望治本。美國官員不止一次地重復，過度監管會限制自由市場機制，從而制約經濟活力。美國的擔心也得到了英國、加拿大和澳大利亞等盎格魯一撒克遜國家的呼應。

2009年在美國匹茲堡召開的20國集團峰會達成了6大共識：構建經濟強勁、可持續、平衡發展的框架；確保銀行金融監管體系控制風險；改革全球金融組織架構，增加新興國家和發展中國家代表權和投票權；采取新措施幫助最貧困國家；逐步停止非高效化石能源補貼；維持開放，邁向更綠、更可持續的發展。但在這些共識中，具體成果并不多，只決定了增加發展中國家在國際貨幣基金組織與世界銀行中的份額和投票權，決定了20國集團峰會的機制化、常態化，每年舉辦一次，以協調各國的經濟政策。

我們不應該忘記，20國集團是從6國集團、7國集團、8國集團基礎上發展起來的一個“俱樂部”，所以它不具備一個國際組織的“合法性”。就像8國集團誕生后，7國集團仍然還是那個小俱樂部磋商的框架，20國集團誕生后，也不會就此斷了7國集團的活動。無論如何，這些集團只是一個磋商機制，集團內部達不成一致是沒有任何強制性約束力的。

中國積極參與20國集團的磋商，希望能促成一致，有效地對付全球性衰退，恢復經濟增長。但我們也絕不應忘記，我們一直主張國際關系的民主化，主張國家不論大小一律平等，20國集團絕不能代替有200多個成員國參與的聯合國組織及其旁支機構(世界銀行、國際貨幣基金組織與世界貿易組織等)。只有聯合國那樣的國際組織做出的決定才是對成員國有約束力的決定。

中國應推動金磚國家成為發展中國家的代言人

20國集團在可預見的未來，在討論與磋商重建未來國際金融秩序方面應該能起到更大的作用，但這個過程肯定不太短，而且7國集團、8國集團、金磚四國都在20國集團中，各種“集團”的博弈也許不可避免。

以金磚四國為例。金磚四國的經濟雖然差異不小，但都是迅速發展的大國，在國際經濟中有許多共同利益契合點。最近一些年來，金磚四國的經濟合作，貿易與投資都發展很快，貨幣合作也初見成果。除在20國集團峰會內金磚四國領導人頻頻會晤、互相磋商，協調立場外，這四國領導人還定期舉行會議，金磚四國峰會已逐漸成為制度。金磚四國在推動國際金融體系改革方面有共同利益，立場也相近。隨著金融危機的演化，發達國家也都在努力分化金磚四國，希望能把一些成員拉到自己一邊。如美國就想拉住巴西與印度在人民幣匯率問題上向中國施壓。

無論如何，金磚四國峰會后領導人都表示，金磚四國不是一個封閉的組織，以后可能還會向其他國家開放，吸收更多的發展迅速的國家進入。中國應該支持這種發展方向，更多地形成“南南合作”的制度化框架，促使國際經濟秩序更加公平、公正地發展。

中國仍是一個發展中國家，有發展中國家的利益，更應該在20國集團中能反映、代表發展中國家的利益。20國集團包括世界上的工業化國家，也包括最近迅速崛起的發展中大國，但世界上多數的發展中國家在20國集團中沒有代表，有誰來替它們在20國集團中說話呢?金融危機爆發后，雖然發達國家的金融體系遭到了重創，經濟也陷入了衰退，但許多發展中國家受到的痛苦更大。這是因為，許多非洲與拉丁美洲的發展中國家對外來資本的依賴很大，對外部市場的依賴也很大。危機爆發后，發達國家的銀行及金融機構緊急從海外抽回資本，以保證本國機構的流動性，這使一些發展中國家陷入了流動性緊張。隨后，發達國家又減少了他們提供給發展中國家的發展援助，使許多發展項目被束之高閣。最后，很多發展中國家是國際市場上原材料及能源提供國，經濟衰退的前景使這些大宗初期產品的價格下滑，這些發展中國家的貿易條件惡化，外匯收益縮水，債務水平也隨之上升。中國這兩年雖然加大了對發展中國家的投資，但也受到一些國際輿論不公平的批評。在20國集團的會議上，中國應該不僅為自己說話，捍衛中國自己的經濟利益，同時也該為大多數發展中國家說話，讓20國集團各國在協調宏觀經濟政策時也多考慮一些那些多數發展中國家的利益。只有當更多的發展中國家為世界經濟的恢復與增長做出更大的貢獻時，世界經濟的發展才會更加穩定，更加公平。